Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 30 de julio de 2018 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3, Ponente: Eduardo Rodríguez Laplaza)
Autora: María Pascual Núñez. Doctoranda en Derecho en el Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental y en la Universidad a Distancia de Madrid
Fuente: ROJ: STSJ CAT 7136/2018 – ECLI:ES:TSJCAT:2018:7136
Temas Clave: planeamiento urbanístico; usos del suelo; explotación ganadera; urbanismo
Resumen:
El 2 de febrero de 2016, el Juzgado de lo Contencioso Administrativo de Lérida dictó sentencia desestimatoria del recurso contencioso administrativo interpuesto por un particular contra el Acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Naut Aran, de 28 de noviembre de 2013, de concesión de licencia de actividad a otro particular para una explotación de vacas de carne sita en Arties. La entonces recurrente interpuso el recurso de apelación que da origen al presente pronunciamiento. De una parte, pretende la nulidad de la resolución impugnada y de todas las que ella traen causa, solicitando el cese de la actividad, y en su caso, el precinto y las medidas pertinentes para evitar el desarrollo y efectos de la referida actividad. De otra, solicita indirectamente que se declare nulo el artículo 80.m) de las Normas Subsidiarias (NNSS) del Planeamiento de Naut Aran, por permitir el uso ganadero en régimen de explotación familiar.
La apelante manifiesta las siguientes consideraciones: i) la actividad se lleva a cabo de forma clandestina por carecer de licencia de actividad ambiental; ii) el transcurso del tiempo, la tolerancia municipal o el pago de tributos no pueden suponer un acto tácito de otorgamiento de licencia, tal y como establece la doctrina jurisprudencial; iii) se pretende la legalización de la actividad, no su ampliación; iv) no cabe legalizar una actividad clandestina en tanto se vulnere la normativa vigente al tiempo de la solicitud de su legalización; v) alega una vulneración del artículo 36 de la Ley de Sanidad Animal; vi) la aplicación permisiva del RAMINP no justifica que el impacto ambiental de la actividad se entienda insignificante o su compatibilidad con el suelo urbano; vii) se vulnera el régimen de distancias contempladas en el Decret 136/2009; viii) se insta la legalización de una granja en suelo urbano, supuestamente amparada por el artículo 80.m) de las NNSS del planeamiento urbanístico; ix) la implantación en el casco urbano de la granja no está justificada, siendo una actividad incompatible con aquella clase de suelo; x) se conculcan los derechos constitucionales a la salud, el medio ambiente y a una vivienda digna.
La estrategia de las apeladas es hacer pasar la solicitud de legalización que conduce a la licencia recurrida por un cambio de titularidad de la actividad. Sin embargo, la Sala interpreta que lo impugnado en el supuesto de autos es el acto administrativo de resolución de la solicitud de legalización de la actividad ganadera, de 26 de octubre de 2005, que carecía de título habilitante, siendo por ello una actividad clandestina. La antedicha solicitud de legalización decía ampararse en el régimen de comunicación ambiental previsto en el Anexo III de la Llei 3/1998, no obstante, en realidad se estaba resolviendo la concesión de licencia de municipal de actividad.
La Sala alude a que en el expediente administrativo constan dos requerimientos al solicitante de aportación de documentación y de tramitación separada de solicitud de licencia, de 27 de diciembre del 2007, para dos actividades sitas en ubicaciones distintas, requerimientos que no fueron atendidos. Sin embargo, a 15 de julio de 2013, se solicita cambio de titularidad de la licencia de actividad (inexistente) y de explotación para estos mismos emplazamientos a favor del codemandado. Al Tribunal le sorprende que en los años transcurridos entre el requerimiento inicial al solicitante y la solicitud del cambio de titularidad no se operara la caducidad del expediente. Razona que ello no es óbice para admitir la subrogación o sucesión en la titularidad de una licencia no concedida y que, por tanto, no existe.
Agrega que la motivación del certificado de compatibilidad urbanística es insuficiente por no precisar la clase y calificación urbanística a la que pertenecen los emplazamientos en los que se pretendía ubicar la explotación ganadera. A los anteriores efectos, se sirve del informe de la Agencia Catalana de l’Aigua (ACA) obrante en el expediente para deducir estos extremos, ya que este precisa la caracterización del suelo de autos como urbano consolidado, en “casco antiguo”, “residencial”.
En el supuesto de autos, a la Sala le resulta confusa la localización de la actividad sometida a autorización. De una parte, el apelado solicita habilitación para sendas ubicaciones, informando de la compatibilidad urbanística de las mismas, si bien esta circunstancia se obvia en el informe técnico municipal de 13 de noviembre de 2013. Finalmente, se concedió licencia de actividad únicamente para el emplazamiento que se dice litigioso por el Ayuntamiento apelado. De otra, el mencionado informe de la ACA abarca ambas ubicaciones. Esta falta de claridad en el expediente dificulta la labor de dilucidar acerca de la localización y alcance de la actividad autorizada, produciéndose una situación de inseguridad jurídica.
Para la resolución de la controversia, el Tribunal centra su argumentación en la consideración relativa a la compatibilidad urbanística de la actividad ganadera, con impugnación indirecta del precepto del planeamiento general del municipio que la ampara. Entiende que la admisión del uso agrícola y ganadero en suelo urbano contemplado en el artículo 80.m) NNSS, sólo se justifica “acudiendo a una muy superada visión de núcleo urbano rural”. El citado artículo contempla un amplio régimen de usos, entre otros, el agrícola y ganadero en régimen de explotación familiar en suelo urbano. La Sala considera que dicho precepto incurre en vicio de nulidad por prever un uso incompatible con la naturaleza del suelo urbano. Agrega que las explotaciones que reúnen las características de la de autos deben venir asociadas al medio rural en el que no se admiten, como regla, construcciones destinadas a vivienda o alojamiento sino las asociadas a actividades de explotación agrícola, ganadera, de los recursos naturales, o, en general, rústica (art. 47.6 del Decret Legislatiu 1/2010). Considera que la explotación ganadera no puede tildarse de anecdótica o inocua a efectos ambientales.
En relación al artículo 80.m) NNSS, la heterogeneidad de usos propios de suelo urbano y no urbanizable contenida en el mismo conlleva vulneraciones del artículo 36 de la Ley 8/2003, dada la dificultad de respetar la distancia de la explotación con otros usos incompatibles con la misma. El dictamen del perito judicial manifiesta que la distancia del estercolero proyectado al hotel y vivienda de la actora, contiguos a la explotación, es de tan solo 15 metros, poniendo en evidencia “la irracionalidad de la ordenación urbanística indirectamente impugnada”. Por todo ello, el Tribunal finalmente acuerda anular el acto de concesión de la licencia controvertida y declara la nulidad del artículo 80.m) NNSS.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Dada la inclinación de las apeladas a tratar de hacer pasar la solicitud de legalización que conduce a la licencia aquí recurrida por una de simple cambio de titularidad de determinada actividad, ha de quedar claro, en este estadio preliminar de nuestros razonamientos, a efectos del enjuiciamiento a acometer en esta alzada, que nos encontramos ante la impugnación de acto administrativo que viene a resolver una solicitud de legalización de actividad ganadera, de 26 de octubre de 2005 (folio 58 del expediente administrativo), que, como tal, por lo tanto, y a los efectos ambientales que aquí nos ocupan, carecía de titulación habilitante y era por ello clandestina.
Aquella solicitud, a tenor del proyecto que la acompañaba, decía ampararse en régimen de comunicación ambiental del Anexo III de la Llei 3/1998, pese a lo cual, de forma ciertamente paradójica, viene a resolverse a la sazón la concesión de licencia municipal de actividad, tramitándose aquí en verdad expediente de concesión de licencia, que trasciende el de simple comunicación.
Adornan el expediente administrativo muy singulares circunstancias, cuales sendos requerimientos, al solicitante inicial, de aportación de documentación, y de tramitación separada de solicitud de licencia para las dos actividades emplazadas en ubicaciones distintas, de 27 de diciembre de 2007 (folios 71 y 72 del expediente administrativo), no atendidos, a los que, sin solución de continuidad, sigue, nada menos que el 15 de julio de 2013, transcurridos más de cinco años, solicitud de cambio de titularidad a favor del codemandado en la instancia de licencia de actividad inexistente, para los mismos emplazamientos (entre ellos, el de autos, en la calle Deth Fort nº 6) y explotación (folio 80 del expediente administrativo).
Que en los largos años transcurridos entre requerimiento dirigido al solicitante inicial y solicitud de un mal llamado cambio de titularidad no se operara la caducidad del expediente resulta sorprendente, más lo que en modo alguno podemos admitir es que, no resuelta la solicitud inicial, se pretenda hacer pasar lo que no es sino una suerte de subrogación o sucesión en aquella petición por simple solicitud de cambio de titularidad de una licencia aún no concedida, y por ello inexistente. Del certificado de compatibilidad urbanística obrante al folio 90 del expediente administrativo puede predicarse la misma radical insuficiencia que de la motivación del acto aquí impugnado, no precisando aquél siquiera la clase y concreta calificación urbanística que se cierne sobre los dos emplazamientos en que se pretendía ubicar la actividad de explotación ganadera. De modo que nos vemos en la tesitura de haber de deducir ambas, nada menos, que del informe de la Agència Catalana de l’Aigua (en adelante, en su caso, ACA) obrante a los folios 161 y ss. de los autos elevados a esta Sala, a cuyo tenor, a propósito de informe solicitado por el propio Ayuntamiento a cuenta de solicitud de autorización de obras de mejora en la granja bovina, en el emplazamiento litigioso (folio 124 del expediente administrativo), pese al error en cuanto al número (8) de que se trata (6 de la calle Deth Fort) en aquél, se caracteriza con precisión el suelo de autos como urbano consolidado, en “casco antiguo”, “residencial”.
“(…) se concede licencia de actividad para el solo emplazamiento que se dice litigioso por el Ayuntamiento apelado (folio 108 del expediente administrativo), sin explicación alguna de por qué se orilla resolución cobre la actividad en el emplazamiento de la calle Major, y, finalmente, el informe aludido de la ACA, a solicitud de autorización de obras de mejora en la explotación, vuelve a comprender ambas ubicaciones. Todo lo cual no hace sino sembrar dudas sobre la exacta localización y en suma alcance de la actividad autorizada, con graves repercusiones en términos, cuando menos, de seguridad jurídica.”
“(…) esta Sala estima que sólo puede concebirse el acomodo del uso agrícola y ganadero en suelo urbano, como hace el régimen de condiciones de uso de aquel art. 80 m) NNSS, acudiendo a una muy superada visión de núcleo urbano rural. El amplísimo régimen de usos de aquel precepto acaba con el corolario que aquí nos ocupa, admitiendo en suelo urbano, clave 1 (“Zona Casc Antic”), el uso consistente en agrícola y ganadero en régimen de explotación familiar. Entiende esta Sala que tal previsión incurre en vicio de nulidad, al preverse en suelo urbano un uso incompatible con él, y su naturaleza, hallándose la dotación de servicios propia de éste, por definición, destinada a servir otros muy distintos que el de explotación ganadera. Que ésta sea de utilidad, en la preservación de valores naturales que trasciendan incluso a la propia explotación de que se trate, no tiene por qué ponerse en duda, mas situando aquéllos en la esfera rural que corresponde a explotación como la de autos, no en la recreación del ambiente urbano, cualquiera que sea la dimensión de éste, y la orografía que lo acoja. Pues si de dejar en suelo urbano constancia y fiel reflejo de usos ancestrales bien podrá recurrirse, en aquél, a la pertinente actividad museística.
Explotaciones como la que nos ocupa no cobran sentido sino asociadas al medio rural, no admitiéndose en éste, como regla, otras construcciones destinadas a vivienda o alojamiento que las asociadas a actividades de explotación agrícola, ganadera, de los recursos naturales, o, en general, rústica (art. 47.6 del Decret Legislatiu 1/2010). Sin que pueda calificarse de anecdótica o inocua a efectos ambientales una actividad de explotación ganadera que comprende, en el mejor de los casos para los apelados, la estabulación de más de dos decenas de cabezas de ganado vacuno.
La ilegal mezcla de usos propios de suelo urbano y no urbanizable a que se presta el art. 80 m) NNSS, que el acto impugnado, siguiendo la imperfecta técnica del certificado de compatibilidad urbanística, siquiera menciona, conduce a situaciones atentatorias, sin afán exhaustivo, de los más elementales requerimientos derivados del art. 36 de la Ley 8/2003, de 24 de abril, de Sanidad Animal, aquí traído a colación, pues, en pleno núcleo urbano, la distancia de la explotación a usos radical y absolutamente alejados de ella, incompatibles con la misma, es, por definición, nula, siendo imposible el aislamiento de los correspondientes alojamientos, posibilitando la regulación sanitaria del acceso de personas, animales y vehículos a la explotación. El propio perito de designación judicial ha dictaminado que la distancia del estercolero proyectado al hotel y vivienda de la actora, que dice contiguos a la explotación, es de 15 metros (folio 248 de los autos elevados a esta Sala), siendo así que cualquier concepción mínimamente racional y prudencial, desde la ortodoxia urbanística, y aun una lectura minimalista de los derechos constitucionales a que alude la recurrente, evidencia la irracionalidad de la ordenación urbanística indirectamente impugnada, lo que ha de conducir a la estimación de aquella impugnación, y a la del propio recurso contencioso administrativo aquí ventilado, con la lógica consecuencia de la anulación del acto concediendo la licencia de autos y la declaración de nulidad del art. 80 m) de las NNSS del municipio.”
Comentario de la Autora:
La compatibilidad urbanística de la actividad ganadera en suelo urbano contemplada en el artículo 80.m) del planeamiento general del municipio, a pesar de venir limitada por el requisito de que se realice en régimen de explotación familiar, incurre en vicio de nulidad por prever un uso incompatible con la naturaleza del suelo urbano. La Sala entiende que la explotación objeto de controversia en el supuesto de autos debe venir asociada al medio rural en el que no se admiten, como regla, construcciones destinadas a vivienda o alojamiento a menos que estén asociadas a actividades de explotación agrícola, ganadera, de los recursos naturales, o, en general, rústica. A los anteriores efectos, toma en consideración las características particulares de la misma para determinar que no se trata de una actividad anecdótica o inocua a efectos ambientales.
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