Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 5 de diciembre de 2017 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3, Ponente: Manuel Taboas Bentanachs)
Autora: María Pascual Núñez. Doctoranda en Derecho en el Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental y en la Universidad a Distancia de Madrid.
Fuente: ROJ:STSJ CAT 11894/2017- ECLI:ES:TSJCAT:2017:11894
Temas Clave: Autorización ambiental integrada; Valores límite de emisión; Prevención y control integrados de la contaminación
Resumen:
A fecha de 21 de enero de 2014, el Secretari de Medi Ambient i Sostenibilitat dictó resolución “de renovación de l’autorizació ambiental per a l’activitat de fabricació de productes de síntesi orgánica derivats del metanol” a favor de la fábrica de Ecros sita en Tortosa. Contra esta resolución se interpuso recurso de reposición, desestimado por resolución 16 de junio de 2014 del Conseller de Territori i Sostenibilitat de la Generalitat de Catalunya. Este último pronunciamiento da origen al recurso contencioso-administrativo que se procede a analizar.
De una parte, la actora impugna la renovación de la autorización exclusivamente en relación al valor límite de emisión (VLE en lo sucesivo) de carbono orgánico total de 50 mg/m3 en los focos en los que se produce. De otra, cuestiona la legalidad de los pronunciamientos administrativos citados en el párrafo precedente. En concreto: i) indica haber seguido el procedimiento de revisión periódica establecido en Anexo I.1 de la Ley 20/2009, de 4 de diciembre, de prevención y control ambiental de las actividades de Cataluña y haber tramitado la documentación para el control periódico de la actividad. A los anteriores efectos, obtuvo resolución favorable a día 6 de noviembre de 2012; ii) alega que en la determinación de los VLE se está vulnerando la normativa de prevención y control integrados de la contaminación autonómica y estatal; iii) alude a distintos informes del Servei de Viligància i Control l’Aire de la Direcció General de Qualitat Ambiental del Departament de Territori y Sostenibilitat que manifiestan la inexistencia de normativa estatal o autonómica que fije un VLE para el carbono orgánico total; iv) expone que el artículo 7.4 de la norma catalana anteriormente citada, así como los artículos y 3.ñ) y 25 de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de Prevención y Control Integrados de la Contaminación (LPCIC) indican que los VLE no pueden fijarse atendiendo a las Mejores Técnicas Disponibles (en adelante, MTD) y que el documento BREF adoptado por la Comisión Europea en febrero de 2003 para el sector de productos químicos orgánicos no contiene VLE para el carbono orgánico total; v) argumenta que se ha vulnerado el principio de legalidad, de seguridad jurídica y de confianza legítima por no resultar de aplicación la normativa alemana aplicada (Technise Anleitung zur Reinhaltung der Luft-TA Luft de 24 de julio de 2002, que fija el límite de .50 mg/Nm3 o 0’5 Kg/h.
El Tribunal infiere del análisis del artículo 7.1.f) de la LPCIC y del artículo 9.1 y 2 de la Ley 20/2009, que para fijar los VLE debe atenderse a la normativa en vigor en la fecha de concesión de la Autorización Ambiental Integrada (AAI en lo sucesivo), independientemente de que deban considerarse otros aspectos. Concluye que no existe normativa que resulte de aplicación para la determinación del VLE del carbono orgánico total a nivel comunitario, estatal o autonómico, al punto que tampoco resulta aplicable a las MTD contempladas en el artículo 3.ñ) y 25 de la LPCIC. La Sala conecta lo expuesto con la DT3ª de la LPCIC, que dispone que hasta que se adopten conclusiones relativas a la MTD correspondientes a los distintos sectores industriales, han de seguir empleándose los documentos de referencia adoptados anteriormente por la Comisión Europea, excepcionando la fijación de los VLE. Deduce que la exclusión de los VLE por esa vía no resulta justificable y procede a analizar el establecimiento en forma y fondo de los mismos.
Por remisión a las STSS de la Sala 3ª Sección 5ª de 2 de diciembre de 2011 y de 25 de enero de 2013, el Tribunal arguye que la AAI tiene naturaleza de acto administrativo de autorización, de carácter reglado y no discrecional. Es decir, si se cumplen los requisitos y presupuestos establecidos en la normativa de aplicación, la AAI es concedida.
Uno de los aspectos controvertidos en el supuesto de autos es si la AAI puede establecer un límite de protección superior y más restrictivo sobre los VLE de determinados contaminantes contemplados en la Declaración de Impacto Ambiental (DIA). Antes de entrar a analizar este extremo, colige la Sala que la DIA es considerada un acto de trámite por la jurisprudencia del Tribunal Supremo y del Constitucional, es un informe preceptivo pero no vinculante, “que se integra en el procedimiento sustantivo y que culmina con la declaración del proyecto”, por lo que sí cabe prever límites superiores a los que fija en la AAI.
En su razonamiento acerca de si mediante una autorización ambiental pueden crearse fórmulas adicionales de mayor protección ambiental “sin contar con la aprobación de un marco normativo que preste la necesaria cobertura a dicha autorización ambiental integrada, el Tribunal argumenta que no pueden introducirse en la AAI unos límites ambientales no previstos por el ordenamiento jurídico. Asimismo, por remisión a distintos pronunciamientos del Tribunal Constitucional en los que se dilucida acerca del sistema constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, señala que las últimas pueden dictar normas adicionales de protección a las establecidas por el Estado, lo cual no las faculta para “sustituir el ejercicio de esta potestad normativa, por una suerte de condiciones adicionales de protección fijadas a impulso de cada acto administrativo de autorización”.
A los anteriores efectos, la Sala infiere, de un lado, que para la determinación de los VLE deben colaborar las distintas Administraciones para coordinar los procedimientos de DIA y AAI, y de otro concluye que a la AAI deben aplicársele las normas que regulan el ámbito sectorial concreto sin que puedan introducirse unos límites ambientales que no prevea nuestro ordenamiento jurídico y que, consecuentemente, la fijación de los mismos queda al albur de la expedición de cada AAI. Añade que la solución aportada por la administración (aplicación de los VLE contemplados en la norma alemana) “pulveriza la seguridad jurídica y supone una quiebra de las más elementales exigencias para la realización de cualquier actividad que tenga algún efecto contaminante”.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…)1.- Efectivamente nos hallamos en el ámbito de una autorización ambiental integrada y concretamente en materia de valores límite de emisión que obliga a estar a lo dispuesto en el artículo 7.1.f) de la Ley 16/2002, de 1 de julio , de prevención y control integrados de la contaminación, en la redacción dada por la Ley 5/2013, de 11 de junio, por la que se modifican la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación y la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, del siguiente tenor: “Artículo 7. Valores límite de emisión y medidas técnicas equivalentes. 1. Para la determinación en la autorización ambiental integrada de los valores límite de emisión, se deberá tener en cuenta: 3 f) Los valores límite de emisión fijados, en su caso, por la normativa en vigor en la fecha de la autorización”. Y también procede estar a la legislación de Cataluña contenida en el artículo 9.1 y 2 de la Ley 20/2009, de 4 de diciembre, de prevención y control ambiental de las actividades, en la redacción aplicable temporalmente al caso, operada por la Ley 9/2011, de 29 de diciembre, de promoción de la actividad económica, en los siguientes términos: “Artículo 9. Valores límite de emisión y prescripciones técnicas de carácter general. 1. Los valores límite de emisión y las normas técnicas de carácter general que determina la legislación ambiental, para la prevención y la protección de la contaminación, son de aplicación a todas las actividades incluidas en el ámbito de aplicación de la presente ley. 2. Para fijar el valor límite de emisión de una actividad determinada, es preciso tener en cuenta la normativa en vigor en el momento de la intervención administrativa y también, de forma motivada, los siguientes aspectos: a) Las condiciones de calidad del medio ambiente potencialmente afectado. b) Las mejores técnicas disponibles, en cuanto a las actividades del anexo I.1. c) Las características de las actividades afectadas. d) Las transferencias de contaminación de un medio a otro. e) Las sustancias contaminantes. f) Las condiciones climáticas generales y los episodios microclimáticos. g) Los planes que, si procede, se hayan aprobado para cumplir compromisos establecidos en la normativa comunitaria o en tratados internacionales suscritos por el Estado español o por la Unión Europea. h) La incidencia de las emisiones en el medio y en las personas”. Por consiguiente, de los preceptos indicados va fluyendo con naturalidad que para los valores límites debe estarse a los fijados por la normativa en vigor en la fecha de la autorización sin perjuicio de otros aspectos. 2.- Siendo ello así y dirigiendo la atención al caso que se enjuicia y con los informes que se han destacado, este tribunal no abriga duda alguna de que no existe ninguna normativa comunitaria, estatal ni de la comunidad autónoma de Cataluña que fije o determine para el supuesto de autos el valor límite de emisión de carbono orgánico total y pese a ello se ha tenido en cuenta y aplicado la normativa alemana -Technische Anleitung zur Reinhaltung der Luft-TA Luft de 24 de julio de 2002- que fija una límite genérico de 50 mg/Nm3 o 0,5 Kg/h. Y no existe esa normativa al punto que tampoco resulta aplicables a las Mejores Técnicas Disponibles – artículos 3.ñ) y 25 de la Ley Estatal 16/2002 modificada por la Ley 5/2013-. Y todo ello aunque se invoque la Disposición Transitoria Tercera de la Ley 16/2002, de 1 de julio , de prevención y control integrados de la contaminación, en la redacción dada por la Ley 5/2013, de 11 de junio, por la que se modifican la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación y la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, en cuanto dispone: “Disposición Transitoria Tercera. Vigencia de los documentos de referencia MTD. Hasta que se adopten las decisiones europeas que contengan las primeras conclusiones relativas a las MTD correspondientes a cada uno de los sectores industriales, se aplicarán como tales los documentos de referencia MTD adoptados por la Comisión Europea con anterioridad, excepto para la fijación de valores límite de emisión”. Dicho de otra manera, la exclusión de los valores límite de emisión por esa vía no resulta viable y procede estar al establecimiento en forma y fondo de esos valores límite. (…)”
“(…) En definitiva, esta consideración general nos aclara que desde luego la autorización ambiental integrada no pierde, atendidos los contornos que hemos expuestos, su naturaleza jurídica como acto administrativo de autorización, mediante el que la Administración ejerce un control previo para el ejercicio de una determinada actividad. Tiene un carácter reglado, y no discrecional, pues si concurren los requisitos y presupuestos legal y reglamentariamente establecidos la autorización será concedida. Cuestión diferente es si las condiciones impuestas, como son las dos impugnadas en la instancia, tienen, o no, cobertura normativa en los términos que luego veremos (…)”
“(…) Así es, lo que se plantea es si la autorización ambiental integrada puede establecer un límite de protección superior y más restrictivo, en lo referente a los valores de emisión de determinados contaminantes, que el previsto en esa declaración realizada por la Administración General del Estado en aplicación del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de julio, en relación con el Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento para la ejecución del citado Real Decreto Legislativo de Evaluación de Impacto Ambiental, cuya infracción también se aduce. Dicho de otro modo, si la autorización integrada puede fijar un umbral de protección ambiental superior al que traza la declaración de impacto ambiental realizada en el procedimiento administrativo (…)”
“(…) Téngase en cuenta que sea cual sea el grado de determinación o precisión del artículo 7.1 de la Ley 16/2002, para fijar los valores límites de emisión, lo cierto es que en la autorización integrada deben ser de aplicación las normas que regulan ese ámbito sectorial en concreto. Sin que puedan introducirse en una autorización unos límites ambientales no previstos por el ordenamiento jurídico, ni estatal ni autonómico, y que, por tanto, quedan al albur de la expedición de cada autorización ambiental integrada. Esta solución que se defiende en casación pulveriza la seguridad jurídica y supone una quiebra de las más elementales exigencias para la realización de cualquier actividad que tenga algún efecto contaminante. _ En definitiva, el desenfoque que advertimos, en este punto, en el escrito de interposición radica en que lo que permite el artículo 149.1.23 de la CE, como antes señalamos, a las Comunidades Autónomas es dictar ” normas adicionales de protección”, a las establecidas por el Estado, pero no faculta para sustituir el ejercicio de esta potestad normativa, por una suerte de condiciones adicionales de protección fijadas a impulso de cada acto administrativo de autorización (…)”
“(…)En fin, la colaboración entre la Administración General del Estado y de las Comunidades Autónomas, para coordinar los procedimientos de declaración de impacto ambiental con el de la autorización ambiental integrada, precisa de arbitrar fórmulas de colaboración entre Administraciones, ex disposición adicional primera de la Ley 16/2002 (…)”.
Comentario de la Autora:
Habida cuenta del dilatado proceso administrativo que conlleva realizar determinadas actividades que producen impactos ambientales o susceptibles de producir daños en el entorno natural, el legislador estatal apostó por la simplificación administrativa en el régimen de autorizaciones establecido en la LPCIC, introduciendo la figura de la AAI. Durante el procedimiento de obtención de la misma deben presentarse, tanto los documentos ordinarios de todo proceso administrativo, como la declaración de impacto ambiental y la realización de informes vinculantes por los órganos competentes. Así, nos encontramos ante un acto administrativo de autorización, de carácter reglado y no discrecional, en el que se integra un acto de trámite como la DIA.
En el supuesto de autos se cuestiona, en primer lugar, si la AAI puede fijar un umbral de protección ambiental más restrictivo que el que establece la DIA, y en segundo lugar, si cabe introducir unos límites no previstos en el ordenamiento jurídico.
En este sentido, cabe decir que hay que atender a la normativa sectorial y que, consecuentemente, la fijación de los VLE queda al albur de cada AAI individualizada. Así, el órgano ambiental autonómico competente para su concesión debe ajustarse a las disposiciones contenidas en la normativa europea, estatal o autonómica.
Como apreciación personal, en tanto las actividades económicas susceptibles de producir impactos en el medio ambiente están condicionadas por la tecnología que permite su realización, quizás sería procedente aunar esfuerzos a nivel comunitario y hacer una puesta en común de la información sobre los VLE y MTD de las que dispone cada Estado para analizar la conveniencia de adaptar, en su caso, la legislación sectorial estatal en intervalos de tiempo relativamente reducidos. Por último, apreciamos que el hecho de que la normativa sectorial de un Estado miembro contemple unos VLE más laxos que la de otro Estado miembro podría interferir en cuestiones de derecho de la competencia, en la medida en que los operadores económicos opten por realizar sus actividades en aquellas regiones menos exigentes ambientalmente.
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