Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Burgos), de 16 de octubre de 2020 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: Eusebio Revilla Revilla)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ CL 3418/2020 – ECLI: ES:TSJCL:2020:3418
Palabras clave: Suelo rústico protegido. Autorización de uso excepcional. Urbanismo. Interés público. Actuación de transformación urbanística. LIC Riberas del río Alberche. Recursos naturales. Dotación de servicios. Medio ambiente urbano.
Resumen:
La Sala conoce del recurso de apelación interpuesto por la Asociación “Federación Ecologistas en Acción de Castilla y León” contra la sentencia de 24 de febrero de 2.020 dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Ávila, por la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por dicha Asociación contra la desestimación por silencio administrativo del recurso de alzada interpuesto por la misma frente a la Resolución de 3 de julio de 2.018 de la Comisión Territorial de Medio Ambiente y Urbanismo de Ávila por la que se concedió autorización de uso excepcional en suelo rústico protegido para centro cultural, religioso y obra social en el polígono 2, parcela 766, “los Batanes” del municipio de Burgohondo (Ávila).
Imagen 1: Vista de la zona donde se pretendía construir en Burgohondo | Ecologistas en Acción. Fuente.
Son partes apeladas la Comunidad Autónoma de Castilla y León y la Asociación “Iglesia de Pobres y Humildes en Profecía de Esperanza” -IGLEHUMILPRE-.
La parte apelante basa su recurso en los siguientes motivos:
– La sentencia de instancia yerra al interpretar que la obra proyectada no requería una actuación de transformación urbanística.
– El complejo urbanístico autorizado no ha resuelto el abastecimiento de agua y tampoco la existencia de recursos hídricos suficientes.
– El proyecto aprobado constituye, tanto en la normativa urbanística autonómica como en las normas urbanísticas municipales de la localidad de Burgohondo, un uso prohibido en suelo rústico protegido, subcategoría de SRPN1, suelo rústico de protección natural: áreas de interés faunístico y agro-forestal.
– No se ha justificado la concurrencia de circunstancias de interés público que aconsejen el uso autorizado. Resulta inviable el emplazamiento en suelo rústico, máxime cuando el proyecto no mantiene la naturaleza rústica de los terrenos ni el carácter aislado de las edificaciones, siendo contrario a la legislación ambiental y a la protección de los valores naturales del suelo y del entorno.
La Asociación Ecologista apoya su defensa en los siguientes argumentos: Estamos ante un proyecto de construcción de un complejo dotacional con uso de centro cultural, religioso y obra social en Burgohondo. Constituye una actuación de transformación urbanística de nueva urbanización sobre un suelo con protección natural, con pérdida de la naturaleza rústica de los terrenos donde se concentren la edificación y los servicios urbanísticos. El ámbito de excepciones a la construcción en suelo rústico debe interpretarse de forma restrictiva. El procedimiento de autorización de uso excepcional no es el adecuado para llevar a cabo actuaciones de transformación urbanística. Se tramita y se aprueba la modificación de las NNUUMM del ayuntamiento con la finalidad de adecuar el proyecto a las mismas, lo que no responde al interés general sino a un interés particular.
Para la comprensión del contenido de la sentencia es necesario tener en cuenta los siguientes extremos:
– “IGLEHUMILPRE” promovió mediante escrito de fecha 11 de noviembre de 2010 ante el Ayuntamiento de Burgohondo (Ávila) licencia de obras para la ejecución del proyecto “Centro Cultural, Religioso y de Obra Social”, en la parcela núm. 766, del polígono 2, Paraje “Los Batanes”, de 305.326 m2, en la que la edificación abarca 14.843 m2. Esta parcela -constituida por la reagrupación de varias-, está situada entre la Garganta de Navalacruz y el arroyo del Sotillo, distando menos de 25 metros a norte y sur de una y otra ribera. La Garganta está incluida en el LIC Riberas del río Alberche y afluentes, y el arroyo es afluente de la misma, desaguando en las proximidades del lugar propuesto.
– El primer expediente de autorización de uso excepcional de suelo rústico fue suspendido debido a que la Delegación Territorial de la Junta de Castilla y León de Ávila decidió someter el proyecto al trámite de evaluación de impacto ambiental. Para ello tuvo en cuenta sus características, tamaño, utilización de recursos naturales y generación de residuos, la ubicación del proyecto en suelo rústico con protección natural, los problemas comunes de abastecimiento de agua potable en la comarca del río Alberche y el incremento del volumen de las aguas residuales.
– La finca dispone de acceso rodado a través de un camino que atraviesa el espacio Red Natura 2000 “Riberas del Alberche y sus afluentes”. Dicha parcela no cuenta con ninguna de las infraestructuras necesarias para dotar al citado centro religioso de los servicios de agua potable y residual, suministro eléctrico y telecomunicaciones necesarias. En el proyecto se contempla la ejecución de estas infraestructuras para cubrir las necesidades de 500 personas, si bien el centro puede albergar hasta un millar. Burgohondo cuenta con 1225 habitantes.
– El ayuntamiento de Burgohondo modificó las NNUUMM con la finalidad de posibilitar la ejecución del proyecto, contemplándose como “uso autorizable” la instalación y construcciones de utilidad pública o interés social que hayan de emplazarse en medio rural como son “actividades vinculadas a la enseñanza, relajación y esparcimiento de la población en contacto con la naturaleza: centros religiosos y de meditación”.
– La Declaración de Impacto Ambiental informó favorablemente al desarrollo del proyecto. Ello dio lugar a que la promotora presentara la segunda solicitud de autorización de uso excepcional en suelo rústico de conformidad con lo previsto en la Ley 11/2003, de Prevención ambiental de Castilla y León, acompañando al efecto también solicitud de licencia ambiental y licencia de obras.
– El promotor considera justificada la necesidad de ejecutar el proyecto presentado en suelo rústico y no en suelo urbano ni urbanizable por cuanto todos los usos están contemplados en el planeamiento y en la ley, y tienen un interés público. Tampoco se va a producir una transformación física ni urbanística del suelo que comporte una alteración del modelo territorial elegido por el Plan General sino que la ejecución del proyecto afectará exclusivamente a los usos indicados en el suelo rústico.
– La Comisión Territorial de Medio Ambiente y Urbanismo de Ávila en sesión de 3 de julio de 2018 acordó, con el voto en contra de tres de sus componentes, otorgar autorización de uso excepcional de suelo rústico para la construcción del citado complejo dotacional al considerar justificado el interés público del proyecto y la necesidad de su emplazamiento en suelo rústico.
En opinión de la Sala, la determinación de si el proyecto de construcción comprende una actuación de transformación urbanística de nueva urbanización, exige por un lado definir o delimitar que es lo que debe entenderse desde el punto de vista urbanístico como una actuación de transformación urbanística, y por otro lado, concretar si las actuaciones urbanísticas de urbanización y edificatorias descritas en el proyecto pueden o no ser comprendidas en aquella actuación de transformación. Nos recuerda que el proyecto pretende ubicarse en suelo rústico con protección natural, y no en suelo urbano ni urbanizable, ni siquiera en suelo rústico común.
En principio, la Sala señala que el uso religioso, cultural y de obra social no estaría permitido; a lo sumo sería un uso sujeto a autorización de uso excepcional de la Administración autonómica, que debería interpretarse de forma restrictiva.
En este contexto, trae a colación el importante cambio normativo relacionado con la definición del modelo de desarrollo urbano en nuestras ciudades, insistiendo en la regeneración de la ciudad existente frente a las nuevas transformaciones de suelo tal y como ponen de relieve la Estrategia Territorial Europea, la Comunicación de la Comisión sobre una estrategia temática para el medio ambiente urbano y la Estrategia Española de Sostenibilidad Urbana y Local.
A su vez, nos recuerda los datos de urbanización y edificación que contempla el proyecto, así como los actos de urbanización y de infraestructura, al carecer la parcela de todo tipo de servicios urbanísticos.
Valorando en conjunto edificaciones e infraestructuras, la Sala considera que “nos encontramos claramente ante un supuesto de actuación de transformación urbanística de nueva urbanización y nueva edificación en suelo rústico con protección natural, y que ello es así porque con el conjunto de tales edificaciones sumado al conjunto de las actuaciones de nueva urbanización se comprueba claramente que se está pretendiendo levantar un amplio y extenso complejo dotacional en suelo rústico haciendo uso de una autorización de uso excepcional, y por tanto de una autorización prevista para concretos y determinados usos excepcionales, y no para todo un complejo con variedad de usos, religioso, cultural y de obra social, como el de autos”. Se pasa, sin ninguna duda, de la situación de suelo rural a la situación de suelo urbanizado.
En definitiva, se trata de un supuesto de actuación de transformación urbanística que ni asegura el carácter aislado de las construcciones y menos aún el mantenimiento de la naturaleza rústica de los terrenos, como exige el artículo 25 de la LUCyL. Tampoco se han valorado las repercusiones que el proyecto pudiera producir en la capacidad de las redes de servicios e infraestructuras existentes en el municipio de Burghondo ni en sus redes de abastecimiento de aguas o de saneamiento, a las que se pretende conectar el proyecto. Por tanto, la actuación que se quiere desarrollar no respeta la naturaleza y condición del suelo rústico con protección natural y no se ajusta a la normativa urbanística que la regula, máxime teniendo en cuenta que el promotor elude el cumplimiento de los deberes exigibles en todo procedimiento de actuación de transformación urbanística, amén de que la plusvalía que pudiera generarse no revierte a la comunidad sino al patrimonio del promotor.
A la vista de lo expuesto, la Sala acoge el primer motivo de recurso y declara la nulidad de pleno derecho de los actos impugnados por cuanto a través de los mismos se adquieren facultades y derechos careciendo de los requisitos esenciales. Y la estimación del recurso es parcial porque la Sala no accede al pedimento también formulado por la parte actora de que se produzca la restauración de las cosas a su estado anterior con demolición de lo indebidamente construido.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Por lo tanto como tal uso excepcional debe interpretarse y aplicarse, como así lo tiene dicho la Jurisprudencia y resulta de la propia normativa del suelo y urbanística de forma estricta, sino restrictiva, y por ello siempre en favor de la preservación de la naturaleza rústica de los terrenos, y con mayor motivo cuando estos terrenos están clasificados y categorizados como “suelo rústico con protección natural” con la subcategoría de “área de interés faunístico y agroforestal -SRPN-1”, en cuyo caso dicho uso excepcional debe ser aún interpretado de forma más restrictiva. Así, el art. 7.1.a y 2.a) del RD Leg. 7/2015 de 30 de octubre, por el que se aprueba el TRLSyRU, se refiere a las actuaciones de transformación urbanística y actuaciones edificatorias (…)”.
“(…) La “Estrategia Española de Sostenibilidad Urbana y Local” aprobada en 2011, contiene directrices y medidas relacionadas con la edificación y con el modelo urbano y los instrumentos urbanísticos. Entre las primeras, figura el uso lo más eficiente posible del suelo y el máximo aprovechamiento viable y racional del patrimonio inmobiliario existente, «apoyándose en la rehabilitación y reutilización de las edificaciones existentes frente a la construcción nueva, postulando la regeneración urbana integrada de los tejidos urbanos consolidados como prioridad de la inversión pública, especialmente sobre los centros urbanos y los barrios vulnerables, mediante políticas integradas y enfoques transversales y multisectoriales». En este aspecto es revelador el Preámbulo de la Ley 8/13, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas (…)”.
“(…) Considera la Sala que valorando en conjunto las edificaciones a construir y las infraestructuras a ejecutar dentro de dicha parcela para hacer viable y funcional dicho complejo dotacional nos encontramos claramente ante un supuesto de actuación de transformación urbanística de nueva urbanización y nueva edificación en suelo rústico con protección natural, y que ello es así porque con el conjunto de tales edificaciones sumado al conjunto de las actuaciones de nueva urbanización se comprueba claramente que se está pretendiendo levantar un amplio y extenso complejo dotacional en suelo rústico haciendo uso de una autorización de uso excepcional, y por tanto de una autorización prevista para concretos y determinados usos excepcionales, y no para todo un complejo con variedad de usos, religioso, cultural y de obra social, como el de autos que, amén de comprender varios usos como los reseñados que conllevan implícitamente usos residenciales al menos de naturaleza temporal, a la vez comprende un número elevado -hasta cuarenta- de edificaciones distribuidas en tres zonas dentro del conjunto de la parcela y formándose en una de ellas varias islas, conectadas todas ellas por diferentes caminos de accesos, y también por la red de servicios e infraestructuras que se hace necesario ejecutar dentro de la parcela para poder dar servicio y permitir el normal funcionamiento de tales usos y para una eventual acumulación de personas de incluso hasta 1000 personas, casi como los 1225 habitantes que tenía la localidad de Burgohondo en el censo de 2.017.
Esa acumulación de edificaciones junto con la ejecución de las citadas infraestructuras para proporcionar los citados servicios urbanísticos al conjunto de dichas edificaciones supone claramente una actuación de transformación urbanística, porque lo que era suelo rústico con protección natural en situación rural y de naturaleza rústica, que carecía no solo de todo tipo de edificaciones y construcciones sino que además carecía de todo tipo de servicios urbanísticos, así de abastecimiento y saneamiento de agua, suministro de energía eléctrica y de servicios de telecomunicaciones pierde no solo esa naturaleza y situación, sino que además se pretende modificar claramente el uso al que venía siendo destinado referido suelo que era el propio y natural de un suelo rústico de las características del de autos (…)
Ese cúmulo tan elevado de edificaciones –hasta 40– hace difícil pensar y creer que se pueda dar cumplimiento al carácter aislado de las construcciones a que se refiere como presupuesto el art. 25.3 de la LUCyL para poder valorar y resolver si puede o no autorizarse el uso excepcional de autos (…)
Y no solo eso, sino que además, como exige el citado art. 25.3.b) de la LUCyL no se ha valorado en el proyecto y tampoco en la D.I.A. las repercusiones que el proyecto de autos pudiera producir en la capacidad y funcionalidad de las redes de servicios e infraestructuras existentes en el municipio de Burgohondo, y sobre todo en la red municipal de abastecimiento de aguas y en la red de saneamiento a las que se pretende conectar dicho proyecto para resolver la dotación de tales servicios (…)”
“(…)Por otro lado, no es cierta la afirmación realizada por la entidad promotora del proyecto de que no se pueda levantar este complejo en suelo urbano o en suelo urbanizable con el lógico y preceptivo desarrollo y gestión urbanística, por cuanto el uso religioso, el uso cultural y el de obra social se viene prestando y desarrollando en la casi generalidad y totalidad de los casos en suelo urbano, o en suelos urbanizables susceptibles de poder soportar una actuación de transformación urbanística como la de autos (…)”.
“(…)Y también entendemos que guste, y mucho, a la entidad promotora el lugar elegido para ubicar dicho complejo, porque no en vano no solo estamos en suelo rústico con protección natural sino también y sobre todo ante en lugar con un entorno con alto valor medioambiental y con un paisaje con alta significación natural, pero es justo este condicionamiento medioambiental el que a su vez nos lleva a concluir de forma más clara que los actos de urbanización y de edificación que se proyectan ejecutar para llevar a cabo el complejo dotacional de autos, integran claramente una actuación de transformación urbanística que no respeta la naturaleza y condición del suelo rústico con protección natural y que no se ajusta a la normativa urbanística que regula dicha actuación de transformación, sobre todo porque con el contenido del proyecto de autos no se garantiza el carácter aislado de las edificaciones, no se garantiza el mantenimiento de la naturaleza rústica de los terrenos, tampoco se resuelve las repercusiones que la dotación de servicios al citado complejo produce en la capacidad y funcionalidad de las redes de servicios e infraestructuras municipales existentes; y porque con el contenido de dicho proyecto y su tramitación y aprobación mediante el procedimiento de autorización de uso excepcional de suelo rústico se elude por el promotor el cumplimiento de los deberes legales exigibles en todo procedimiento de actuación de transformación urbanística, amén de que la plusvalía que pudiera generarse por dicha actuación urbanística no revierte a la comunidad como exige el art. 4.c) de la LUCyL y si al patrimonio del promotor. Y a esta conclusión hemos de añadir que tampoco ofrece ninguna duda a la Sala que el proyecto de autos por su naturaleza y contenido, por su entidad y envergadura y por el elevado número de edificaciones que contempla, las infraestructuras a ejecutar y el elevado número de personas que pudiera albergar por los usos previstos, es un proyecto que excede claramente del ámbito estricto y restrictivo que se reconoce al procedimiento de las autorizaciones de uso excepcional en suelo rústico (…)”.
Comentario de la Autora:
Con carácter previo, a la Sala le llama la atención el hecho de que a la vista de la entidad y envergadura del proyecto que se pretendía ubicar en suelo rústico de protección natural no fuera resuelto el recurso de alzada por parte de la Consejería de Fomento y Medio Ambiente de la Junta de Castilla y León, una manera de haber conocido su criterio tratándose de un órgano superior en su respectivo ámbito de competencia.
El Tribunal Superior de Justicia revoca en este caso la sentencia de instancia e impide que se desarrolle en una superficie que abarca más de 35 hectáreas de suelo rústico con protección natural, áreas de interés faunístico y agroforestal; una actuación de transformación urbanística plena, de paso directo de suelo rústico a urbano, donde los terrenos no van a seguir conservando su naturaleza rústica ni se asegura el carácter aislado de las construcciones. Tampoco se ha resuelto la dotación de servicios que hubiera precisado ni las repercusiones que hubiera producido en la capacidad y funcionalidad de las redes de servicios e infraestructuras existentes.
Reflexionemos de nuevo sobre la urbanización de los parajes de gran valor natural. Tal y como apunta la Sala entendemos que guste, y mucho, a la entidad promotora el lugar elegido para ubicar dicho complejo porque no se trata solo de un suelo rústico con protección natural sino también de un lugar de alto valor medioambiental y con un paisaje de alta significación natural; y es justamente ese condicionamiento medioambiental el que justifica que el proyecto integre una actuación de transformación urbanística que no respeta la naturaleza y condición del suelo rústico con protección natural.
Enlace web: Sentencia STSJ CL 3418/2020 del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Burgos), de 16 de octubre de 2020.
