Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Burgos), de 11 de septiembre de 2017 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2, Ponente: Valentin Jesus Varona Gutierrez)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ CL 3169/2017 – ECLI: ES:TSJCL:2017:3169
Temas Clave: Responsabilidad patrimonial; Lobo; Sistema de ayudas; Daños
Resumen:
El presente recurso trae causa de la desestimación presunta por silencio administrativo de la solicitud formulada por una mercantil con fecha 15 de diciembre de 2015, ante el Consejero de Fomento y Medio Ambiente de la Junta de Castilla y León, en reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños y perjuicios sufridos como consecuencia de los ataques de lobos en la explotación ganadera de su propiedad en la finca Batanejos-Campo Azalvaro, sita en término municipal de Navas de San Antonio (Segovia), por importe de 33.644,50 euros.
He seleccionado esta sentencia porque a través de su contenido se efectúa un pormenorizado repaso de la postura mantenida por la Sala del TSJ y por la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo en orden a la concurrencia de los requisitos legal y jurisprudencialmente exigibles para apreciar la responsabilidad patrimonial de la Administración cuando se trata de daños provocados por el lobo, especie protegida no susceptible de caza, al sur del Duero. En este caso, los daños afectaron al ganado vacuno que en régimen extensivo se viene explotando en la finca propiedad de la recurrente, y que según el informe pericial elaborado a su instancia, ascienden a 37.402, 19 euros.
La novedad en este caso radica en los argumentos esgrimidos por la Administración autonómica para corroborar la declinación de responsabilidad. En primer lugar, considera que la recurrente pretende una doble indemnización por cuanto ya ha formulado solicitudes de ayuda al amparo de las Órdenes FYM/172/2014 de 3 de marzo, FYM/305/2015 de 23 de diciembre de 2015, por las que se convocan las ayudas reguladas en la Orden MAM/1751/2005 de 23 de diciembre, relativa a los daños producidos en Castilla y León por lobos y perros asilvestrados a diferente tipo de ganado. En esta estela considera que se trata de una vía específica para el resarcimiento de los daños causados por lobos, comprensiva tanto del daño emergente como del lucro cesante.
La Sala descarta esta posibilidad cuando comprueba que en el cálculo de la indemnización solicitada se han restado las cantidades percibidas en concepto de ayudas, ciñéndose la reclamación principal a la responsabilidad por daños causados por el lobo al sur de la línea del Duero. A continuación expone las líneas generales del régimen de responsabilidad patrimonial en nuestro sistema amparándose en el artículo 106.2 CE y en los artículos 32 y ss. de la Ley 40/2015, de régimen jurídico del sector público; y determina cómo debe jugar el principio sobre carga de la prueba.
Especial hincapié merece el Decreto 28/2008, de 3 de abril, de aprobación del Plan de Conservación y Gestión del Lobo en Castilla y León, que constituye el marco jurídico en el que se establecen las medidas tendentes a garantizar su conservación y a mejorar la compatibilidad de la especie. Sin embargo, la Sala repara en que su artículo 12.1 b), que contenía un mandato de suscripción de seguro y compensación de la franquicia para fundamentar el régimen de compensación de los daños a la ganadería, fue anulado, por cuanto no aportaba claridad alguna sobre si se trataba de un sistema paralelo, alternativo, voluntario o no, o incluso excluyente del general de responsabilidad patrimonial.
Consecuentemente, la Sala entiende que estamos ante un supuesto de responsabilidad patrimonial de la administración al que le resultan aplicables las reglas generales de los artículos 32 y ss de la Ley 4/2015.
En segundo lugar, la Administración elude su responsabilidad en relación con los daños producidos en determinadas fechas, al considerar que caen bajo el ámbito de aplicación del artículo 54.6 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad (en su modificación introducida por la Ley 33/2015), que dice textualmente: “Sin perjuicio de los pagos compensatorios que en su caso pudieren establecerse por razones de conservación, con carácter general, las Administraciones públicas no son responsables de los daños ocasionados por las especies de fauna silvestre, excepto en los supuestos establecidos en la normativa sectorial específica”.
Lo que la Sala se plantea es si estamos ante un supuesto al que le resulta aplicable esta nueva norma (que excluye la responsabilidad de las Administraciones públicas respecto de los daños causados por la fauna silvestre), o por el contrario, estamos ante uno de los supuestos de excepción a la norma general, que la propia ley admite.
A juicio de la Sala, el marco normativo viene dado por la Directiva de hábitats, que considera al “canis lupus” entre las especies animales de interés comunitario para cuya conservación es necesario designar zonas especiales de conservación, si bien únicamente respecto de las poblaciones situadas al sur del Duero. Este elevado grado de protección, que también se plasma en la Ley 42/2007, se traduce en una prohibición de cualquier forma de captura o sacrificio, incluida la caza.
Es precisamente la finalidad de conservación y protección de esta especie lo que justifica las especiales medidas que se adoptan y lo que conduce a la Sala a afirmar que “estamos ante una de las excepciones que la propia ley prevé, que justifica la compensación de los daños y perjuicios que efectivamente queden acreditados, lo que no es sino manifestación de las exigencias del artículo 106.2 de la Constitución”. En tal sentido, desestima las alegaciones de la Administración.
Por último, la Sala otorga pleno valor probatorio al informe pericial redactado a instancia de la mercantil recurrente, a través del cual se determina el daño concreto causado y su cuantificación. Corrobora tanto la metodología utilizada como el cálculo de los valores obtenidos, al tiempo de puntualizar que el valor intrínseco del daño y perjuicio se valora por el daño emergente y el lucro cesante; por lo que el informe no tiene por qué utilizar necesariamente valores de referencia oficial.
En definitiva, previa estimación del recurso formulado, la Sala declara la responsabilidad patrimonial de la Administración.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Entrando en el análisis del fondo de las pretensiones deducidas, tenemos que la Administración, al contestar a la demanda, considera que la pretensión indemnizatoria ejercitada va en contra de los propios actos de la recurrente, que ha solicitado las ayudas al amparo de las Ordenes FYM/172/2014 de 3 de marzo, y FYM/305/2015 de 23 de diciembre de 2015, por las que se convocan las ayudas reguladas en la Orden MAM/1751/2005 de 23 de diciembre, relativa a los daños producidos en Castilla y León por lobos y perros asilvestrados a diferente tipo de ganado, respecto de todos los siniestros mencionados en el escrito de demanda, con lo que estaría reiterando una solicitud que ya ha sido atendida. Alegación que no puede prosperar desde el momento en que la reclamación formulada, precisamente al calcular la indemnización, resta las cantidades percibidas por las ayudas solicitadas, con lo que la reclamación que se formula es la de responsabilidad por daños causados por lobos al sur de la línea del Duero, que es, como se reconoce en la propia contestación, lo previsto en los artículos 139 y ss de la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común (…)”.
“(…) Resulta procedente declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración por los daños sufridos por la actora como consecuencia de los ataques del lobo a su explotación vacuna, aplicando las reglas generales de la responsabilidad patrimonial establecidas en el art. 139 y siguientes de la Ley 30/1992, puesto que concurren todos los requisitos para ello: un daño antijurídico que la demandante no tiene el deber de soportar, y la relación de causalidad exigible entre la actuación administrativa y el daño causado, sin que puedan entenderse compensados tales daños por las cantidades abonadas por la Junta de Castilla y León de acuerdo a lo regulado y a los precios de ganado fijados para este tipo de reclamaciones en las distintas Ordenes de Ayudas para paliar los daños producidos en Castilla y León por lobos al ganado vacuno, pues como se ha dicho, no puede excluirse el régimen general de responsabilidad patrimonial previsto en la Ley 30/92, y el hecho de que la Administración únicamente responda de los daños derivados de lucro cesante y daños indirectos, se opone, con carácter general, a la responsabilidad patrimonial de la Administración que diseña el art. 106.2 de la Constitución y regulaban los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/92, y hoy se recogen en los art. 32 y siguientes de la ley 40/2015 de 1 de octubre de Régimen Jurídico del Sector Público (…)”.
“(…) Ahora, se nos plantea como novedad, la alegación que formula la Administración demandada de que, no puede ya mantenerse el régimen general de responsabilidad de la
Administración por los daños causados por los lobos, como especie de la fauna silvestre que es, tras la publicación el 22 de septiembre de 2015 de la Ley 33/2015 de 21 de septiembre, por la que se modifica la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, estableciendo:
- Sin perjuicio de los pagos compensatorios que en su caso pudieren establecerse por razones de conservación, con carácter general, las Administraciones públicas no son responsables de los daños ocasionados por las especies de fauna silvestre, excepto en los supuestos establecidos en la normativa sectorial específica (…)”.
“(…) Es pues la finalidad de la conservación y protección de la especie lo que determina las especiales medidas que se adoptan, especial protección fundada en un interés público relevante, como es el medio ambiental, que en nuestro ámbito se refleja en el Decreto 28/2008, de 3 de abril, por el que se aprueba el Plan de Conservación y Gestión del Lobo en Castilla y León lo que nos lleva a considerar que efectivamente estamos ante una de las excepciones que la propia ley prevé, que justifica la compensación de los daños y perjuicios que efectivamente queden acreditados, lo que no es sino manifestación de las exigencias del art. 106.2 de la Constitución (…)”.
Comentario de la Autora:
Dos son las cuestiones relevantes que se ponen de relieve en esta resolución judicial. En primer lugar, el sistema de ayudas que la Junta de Castilla y León ha diseñado para paliar los daños producidos en la Comunidad Autónoma por lobos y perros asilvestrados, a través de las respectivas órdenes de convocatoria, dimanantes de la Orden MAM/1751/2005, de 23 de diciembre, no puede compensar ni suplantar los daños sufridos por la mercantil recurrente en su ganado vacuno por los ataques del lobo, dimanantes de las reglas generales de responsabilidad patrimonial. Ni existe un solapamiento de indemnizaciones ni una doble indemnización, por cuanto el hecho de que la Administración responda a través del sistema de ayudas de los daños derivados del lucro cesante y de los daños indirectos, no se opone, con carácter general, a la concurrencia de la responsabilidad patrimonial de la Administración. En este caso, el propio perjudicado reduce la indemnización con las cantidades ya percibidas en concepto de ayudas.
En segundo lugar, se determina cuándo juegan las excepciones a la regla general según la cual “las Administraciones públicas no son responsables de los daños ocasionados por las especies de fauna silvestre”. Los supuestos de excepción son los pagos que, en su caso, pudieran establecerse por razones de conservación, y los establecidos en la normativa sectorial específica. Y es precisamente la finalidad de protección del lobo lo que justifica la compensación de los daños que resulten acreditados y fundamenta las exigencias previstas en el artículo 106.2 CE.
Recordemos que en la STS de 22 de marzo de 2013 ya se dijo que “cuando se trata de especies animales que gozan de singular protección, por la concurrencia de un interés público relevante como es el medio-ambiental para la conservación y protección de la especie, ello determina que los particulares no puedan adoptar sus propias medidas, pues corresponde a la Administración adoptar aquellas más adecuadas para la conservación del “canis lupus” en esa zona. No puede, por tanto, excluirse el régimen general de responsabilidad patrimonial previsto en los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992″.
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