Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Valladolid), de 20 de noviembre de 2024 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2, Ponente: Javier Oraa González)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ CL 4816/2024 – ECLI:ES: TSJCL:2024:4816
Palabras clave: Autorización ambiental. Modificación sustancial. Cementera. Fraccionamiento de proyecto. Alternativas. Residuos. Valorización energética. Coincineración. Combustibles alternativos. Neumáticos fuera de uso. Combustión. Emisiones.
Resumen:
La Sala se pronuncia sobre el recurso contencioso administrativo formulado por la PLATAFORMA BIERZO AIRE LIMPIO contra la resolución de la Secretaría General de la Consejería de Fomento y Medio Ambiente de la Junta de Castilla y León, de 2 de junio de 2020, que modificó la resolución de esa misma Secretaría General de 29 de julio de 2016 por la que se concedió autorización ambiental a la planta de fabricación de cemento y clinker ubicada en el término municipal de Toral de los Vados (León), titularidad de Cementos Cosmos, S.A., como consecuencia de la modificación sustancial nº 1 (en concreto se modificaron los Anexos I, III y IV de esta segunda resolución con objeto de actualizar la descripción de las instalaciones e incluir los condicionantes ambientales que les afectan).
La parte recurrente pretende que se declare la nulidad de pleno derecho del acto impugnado o, subsidiariamente, que se anule.
Con carácter previo, la Sala efectúa una serie de consideraciones generales que influirán en el resultado del pleito: a) el acto recurrido no es la concesión de una autorización ambiental sino la aprobación de una modificación sustancial de una autorización ambiental que fue concedida el 29 de julio de 2016. b) La actividad de la planta industrial se inició en el año 1921, con un horno de vía húmeda, y opera en la actualidad con un horno de vía seca, que se puso en marcha en 1976. c) Lo autorizado ahora es una operación de valorización energética en un proceso de coincineración. d) El aprovechamiento energético de residuos en la industria cementera está reconocido como mejor técnica disponible (MTD) y es una práctica que se lleva haciendo muchos años en Europa y más de veinte en España. e) La modificación sustancial pretende la sustitución parcial del combustible fósil empleado en el horno por combustibles alternativos, en concreto por NFU (el caucho tiene un alto poder calorífico), y que no supone ni requiere la construcción de nuevas instalaciones en la planta industrial.
En primer lugar, la recurrente alega que se ha omitido el planteamiento de alternativas reales y que se ha producido un fraccionamiento del proyecto en fraude de ley. Sobre la base de las premisas anteriores, la Sala entiende que la valoración de alternativas estaba limitada tanto por razones espaciales como por cuestiones técnicas y que no existe posibilidad de plantear otras ubicaciones, máxime cuando se trata de desarrollar una actividad preexistente en una instalación también preexistente.
Tampoco considera que se haya producido un fraccionamiento del proyecto desde el mismo momento en que con posterioridad al otorgamiento de la autorización ambiental se han solicitado distintas modificaciones, tanto sustanciales como no sustanciales, en aras a la adaptación continua de la actividad a las condiciones del mercado.
A continuación, la recurrente alega la omisión de la debida valoración de las consecuencias que el proyecto de autos podría tener sobre la salud, la actividad agroalimentaria o el turismo. La Sala rechaza este motivo de recurso sobre la base del alcance de los distintos informes obrantes en el expediente administrativo y, a falta de pericial judicial, otorga una mayor relevancia a los procedentes del Servicio de Prevención Ambiental y Cambio Climático, al Informe INERCO de la mercantil demandada, que cuenta con datos reales de valorización de residuos durante dos años, y al Informe del CIEMAT cuando considera que la modificación sustancial no supone un impacto ambiental atmosférico superior al actualmente producido.
La desestimación del recurso se corrobora a través de la tesis de la Sala que pone de relieve el papel que representa la utilización de residuos como combustible en los hornos cementerios mediante una operación de coincineración; la importancia de la valorización energética en la planificación de residuos; y el respeto al principio de jerarquía de residuos.
Se rechaza el último de los motivos alegados por la recurrente que se centra en la invalidez de la información pública. La Sala considera que el anuncio publicado en el BOCyL se ajustó tanto a la normativa general como sectorial aplicable y que nada impide que se publicara en periodo estival. Añade que el proyecto podía ser objeto de examen en distintas Administraciones y, prueba de ello, fueron las más de dos mil alegaciones que se presentaron, incluida la de la parte recurrente que fue contestada por la empresa demandada.
En definitiva, se desestima íntegramente el recurso planteado.
Esta sentencia ha sido objeto de un voto particular formulado por una de las Magistradas que componen la Sala. Al efecto, considera que la actividad desplegada por la Administración a la hora de valorar las repercusiones que la emanación de la combustión de esos neumáticos fuera de uso pudiera tener sobre la salud humana, medio ambiente, producción agrícola e industria agroalimentaria de la zona, ha resultado insuficiente.
Parte de la base de que no se trata de una valorización energética de residuos cualquiera sino de una valorización a través de coincineración de neumáticos fuera de uso troceados que conlleva una combustión; por lo que se plantea que dicha coincineración debe reducir no solo la emisión de GEI sino garantizar que no produzca males mayores. En su opinión, los efectos de esta combustión son desconocidos y pueden impactar en la salud, el medio ambiente y la agricultura.
En definitiva considera que “tratándose de neumáticos fuera de uso el objetivo ha de ser su reducción, reutilización, su reciclado y por último otras formas de valorización, pues así se regula por el Real Decreto 1619/2005, de 30 de diciembre, sobre la gestión de los neumáticos fuera de uso, cuyos objetivos fundamentales se centran en prevenir su generación, establecer el régimen jurídico de su producción y gestión, así como fomentar, por este orden, su reducción, reutilización, reciclado y otras formas de valorización. Precisamente el Plan Estatal Marco de Gestión de Residuos (PEMAR) para 2016-2022 establecía como objetivos específicos para los neumáticos al final de su vida útil el fomentar la preparación para el segundo uso y el reciclaje de los neumáticos a fin de que se incremente, a diferencia de la valorización energética cuya actividad se limita a un tope máximo. Si se altera este orden legal, y se utilizan los neumáticos fuera de uso en combustión, no puede obviarse que los neumáticos tienen una composición indeterminada, híbrida y variada, cuya combustión puede producir emanaciones con toxicidad desconocida, por lo que entiendo que la actividad desplegada por la Administración para efectuar la comprobación de todas estas cuestiones no es suficiente, lo que implica, desde mi humilde punto de vista, que el presente recurso contencioso-administrativo debió ser estimado”.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Debe recordarse que lo impugnado en este recurso es la modificación sustancial de una autorización ambiental concedida hace unos años a una cementera, que por lo demás lleva más de un siglo desarrollando su actividad en el mismo lugar, por lo que como bien apunta la codemandada la valoración de alternativas estaba limitada tanto por razones espaciales como por cuestiones técnicas. En cuanto a las primeras, el proyecto supone un cambio en la forma de desarrollar una actividad preexistente en una instalación también preexistente, por lo que no hay realmente la posibilidad de plantear ubicaciones alternativas, limitándose las opciones a los combustibles que se pueden utilizar y no a dónde puede hacerse (…). Por lo que atañe a las cuestiones técnicas, no puede obviarse que dentro de la gama de combustibles alternativos existen limitaciones derivadas tanto de las especificaciones técnicas de cada producto como de la realidad física de las instalaciones de que se trata (…)”.
“(…) No puede desconocerse como bien apunta la contestación a la demanda de la Administración Autonómica que las actividades industriales deben adaptarse continuamente a las condiciones de mercado, por lo que las modificaciones de las mismas no solo no tienen por qué ser calificadas como sospechosas, sino que pueden representar, y de hecho lo hacen, mayores y mejores garantías en el control medioambiental al que han de someterse. Como se indica en el informe acompañado por aquélla, “no se trata de fraccionar proyectos sino de un proceso de adaptación y mejora continua sin el cual las empresas no continuarían su actividad (…)”.
“(…) En relación con este alegato, lo primero que hay que decir es que una cosa es que no haya informes y otra que los que hay no se consideren suficientes, hipótesis esta segunda en la que habrá que demostrar que esa insuficiencia ha dado lugar a una valoración errónea o equivocada (…)
Bien puede considerarse acreditado, uno, que el empleo de residuos como combustible en los hornos cementeros constituye una operación de coincineración y no de incineración, que es un proceso distinto, dos, que la planificación sectorial en materia de residuos, tanto la estatal como la autonómica, contempla la valorización energética como una opción prioritaria frente a otras menos respetuosas con el medio ambiente como la eliminación, tres, que el aprovechamiento de residuos, que en el caso es doble porque la función mineral no combustible se incorpora como materia prima en la producción de clinker, constituye una operación de valorización que es plenamente respetuosa con la jerarquía de residuos, cuatro, que el aprovechamiento energético de residuos en la industria cementera está expresamente reconocido como MTD y lleva años utilizándose, y cinco, que en tal estado de cosas no cabe invocar con éxito el principio de precaución, que no puede aducirse sin más para impedir cualquier tipo de actividad industrial y menos si de lo que se trata no es del desarrollo de la misma sino de la sustitución parcial del combustible en ella empleado (…)”
Comentario de la Autora:
En la actualidad, existe un claro impulso hacia la economía circular que apuesta por cerrar el ciclo de vida de los materiales fomentando, entre otros, el reciclaje y la valorización de los residuos, hasta conseguir un actuar por parte de las empresas más respetuoso con el medio ambiente. En este caso, la cementera lleva a cabo un aprovechamiento energético de residuos, en concreto, neumáticos fuera de uso, a través de una coincineración entre combustibles alternativos y fósiles, que no requiere la construcción de nuevas instalaciones; sin olvidar que dentro de la gama de combustibles alternativos también existen limitaciones legales dimanantes del Reglamento de emisiones industriales, que establece disposiciones especiales para las instalaciones de coincineración de residuos.
A través del voto particular se pone en tela de juicio la combustión de los NFU y las emisiones a la atmósfera dimanantes de esta operación; por lo que nos da la sensación que lo que la Magistrada disidente se plantea es “si no va a ser peor el remedio que la enfermedad”, o lo que es lo mismo, si tratando de solventar un problema ambiental se genera otro. La suficiencia o insuficiencia de informes es lo que ha jugado en este caso un papel esencial.
