Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Valladolid), de 14 de junio de 2016 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2, Ponente: Javier Oraa González)
Autora: María Pascual Núñez, Estudiante en prácticas del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: STSJ CL 2729/2016 – ECLI:ES:TSJCL:2016:2729
Temas Clave: Proyecto Regional de Infraestructuras de Residuos de singular interés (PRIR); Licencias y autorizaciones; Instrumentos de ordenación del territorio; Autonomía local; Interés regional
Resumen:
Mediante el recurso contencioso-administrativo número 219/15 se impugna el Decreto 8/2015, de 22 de enero, de la Junta de Castilla y León, por el que se aprobó el Proyecto Regional del centro de tratamiento e instalación de eliminación de residuos peligrosos en Santovenia de Pisuerga (Valladolid), dictado al amparo de la Ley Autonómica 10/1998, de Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, de 5 de diciembre.
Este recurso fue interpuesto por la Asociación “Ecologistas en Acción de Valladolid”, que solicita la declaración de nulidad de pleno derecho o, en su caso, la anulación del Decreto recurrido. Por su parte, las codemandadas, Junta de Castilla y León y la mercantil CENTRO DE TRANSFERENCIAS, S.A. (CETRANSA), interesan la desestimación íntegra del recurso planteado.
El Proyecto Regional del centro de tratamiento e instalación de eliminación de residuos peligrosos en Santovenia de Pisuerga (Valladolid) ha sido objeto de distintos pronunciamientos judiciales. Al efecto, véanse las STS de 3 de diciembre de 2001, Sala Tercera, en la que se resuelve el recurso de casación interpuesto por la mercantil CETRANSA y un particular contra la STSJ de Castilla y León de 31 de marzo de 1997, y la STC de 4 de junio de 2013, dictada en virtud del recurso de inconstitucionalidad número 5753/2002, formulado por más de cincuenta Diputados del Grupo Parlamentario Socialista en el Congreso, contra la Ley 9/2002, de 10 de julio, de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, sobre declaración de proyectos regionales de infraestructuras de residuos de singular interés para la Comunidad.
En este caso, son varias las cuestiones objeto de controversia:
-En primer lugar, la sentencia señala que para determinar la amplitud y el nivel de detalle del estudio de impacto ambiental, basta con consultar a las Administraciones públicas afectadas sobre el documento inicial del proyecto, siendo potestativa la ampliación de esa consulta a otras personas, físicas o jurídicas, públicas o privadas. A su vez, precisa que el concepto de información ha de interpretarse con arreglo a las previsiones contenidas en la concreta normativa aplicable a cada supuesto.
-De otra parte, considera que la Comunidad Autónoma ostenta las competencias propias de los municipios en materia de urbanismo cuando los instrumentos de ordenación del territorio tengan la consideración de instrumentos de planeamiento urbanístico a la luz de la LUCyL. El supuesto habilitante para el ejercicio esta actividad por la Comunidad Autónoma es la justificación del interés regional del proyecto.
-En relación con el emplazamiento de la instalación, el Tribunal entiende que lo que se pretende legalizar es una instalación ubicada en un emplazamiento concreto, que ya cuenta con una autorización ambiental válida; por lo que no cabe plantear la cuestión del emplazamiento como si se tratase de una instalación nueva.
-Con apoyo en el artículo 9 de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, la Sala pone de relieve que el Estado, en colaboración con las Comunidades Autónomas, está obligado a establecer una red integrada de instalaciones de eliminación de residuos. En este caso concreto, entiende que no sólo se da cumplimiento a los principios de autosuficiencia y proximidad, sino que el proyecto obedece al interés general, debidamente justificado a la luz de los datos contenidos en el informe del jefe del Servicio de Prevención Ambiental y Cambio Climático.
-Respecto a la clasificación del suelo, se remite al articulado del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León (RUCyL), artículos 57.c) 5º y 64.2 a)1º, donde se establece que en el suelo rústico con protección natural existen usos sujetos a autorización, es decir, no prohibidos, entre ellos las obras públicas e infraestructuras en general, como son las destinadas a la recogida y tratamiento de residuos.
-Cuando el Tribunal se pronuncia sobre la exención de licencias y autorizaciones urbanísticas y ambientales para este tipo de proyectos de infraestructuras de residuos, concluye que no se vulnera la autonomía local, ya que la Administración debe garantizar la prestación de la actividad de gestión de los residuos, competencia atribuida por la ley a las entidades locales y las Comunidades Autónomas. En este supuesto, la participación previa de los municipios afectados se garantiza con la exigencia del informe durante la tramitación del procedimiento administrativo que precede a la aprobación del proyecto de singular interés de la Comunidad Autónoma (art. 24 de la Ley de ordenación del territorio), hallándose su justificación en que los proyectos de infraestructuras de residuos de singular interés regional revisten un carácter excepcional.
-Por último, la Sala pone de relieve que es en la regulación sectorial donde deben concretarse los instrumentos de intervención municipal para cada tipo de actividad. Alude a la Ley 16/2002, de prevención y control integrado de la contaminación, que dispone que el procedimiento para el otorgamiento de la autorización ambiental integrada sustituirá a los medios de intervención administrativa que puedan establecer las Administraciones competentes para el ejercicio de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas, no vulnerándose a tal efecto la normativa básica estatal.
Por todo lo anteriormente expuesto, la Sala finalmente desestima el recurso.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Las infracciones que se dicen producidas en la tramitación del procedimiento de elaboración del Decreto impugnado, basta para rechazarlas con poner de relieve, uno, que para determinar la amplitud y el nivel de detalle del estudio de impacto ambiental el artículo 8.1 del texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, solo obliga a consultar sobre el documento inicial del proyecto a las Administraciones públicas afectadas –“consultará”, dice-, mientras que es potestativa la ampliación de esa consulta a otras personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, vinculadas a la protección del medio ambiente –“se podrá ampliar” son los términos utilizados-, dos, que esa información “en una fase temprana” de los procedimientos de toma de decisiones medioambientales a que alude la Directiva 2011/92/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, ha de interpretarse con arreglo a las previsiones contenidas en la concreta normativa que en cada caso resulte aplicable, tres, en relación con lo anterior, que la elaboración y aprobación de los Proyectos Regionales venía regulada al tiempo que aquí importa en el artículo 24 de la Ley 10/1998, de 5 de diciembre, de Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, precepto que contempla la apertura de un periodo de cuarenta y cinco días de información pública una vez admitida la solicitud o propuesta, cuatro, que este periodo efectivamente se abrió una vez que se decidió iniciar el procedimiento de aprobación del Proyecto Regional de autos –resolución de 16 de mayo de 2014 de la Dirección General de Vivienda, Arquitectura y Urbanismo-, cinco, que durante ese periodo la Asociación demandante presentó dos escritos con las consideraciones que estimó oportunas (folios 220 y 221), así como otro más fuera del mismo (folios 326 y siguientes), sin que se sepa qué es lo que quiso alegar antes y no pudo por no haberse recabado su parecer con anterioridad, seis, que en tales condiciones no puede alegar válidamente que la documentación no pudo ser consultada en las demás Delegaciones Territoriales de la Junta distintas de la de Valladolid, particular sobre el que debe recordarse que no cabe hacer valer en provecho propio supuestas indefensiones sufridas por terceros, y siete, que lo que exige el artículo 24.1 de la Ley 10/1998 es que la documentación pueda consultarse en las delegaciones correspondientes al ámbito del Proyecto, ámbito que en el caso se circunscribe al término municipal de Santovenia de Pisuerga, provincia de Valladolid (…)”.
“(…) Conviene asimismo a este respecto hacer mención a la Disposición Final Segunda de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León (LUCyL), en la que después de indicarse que las relaciones entre los instrumentos de planeamiento y gestión urbanística y los instrumentos de ordenación del territorio se regirán por lo dispuesto en la legislación de ordenación del territorio de Castilla y León, se dispone taxativamente que “Cuando los instrumentos de ordenación del territorio incluyan entre sus determinaciones las previstas en los Títulos II, III, IV y V de esta Ley, tendrán respectivamente la consideración de instrumentos de planeamiento urbanístico, gestión urbanística, intervención en el uso del suelo o intervención en el mercado del suelo, a los efectos de lo dispuesto en esta Ley. En tales supuestos, corresponderán a la Comunidad Autónoma las competencias propias de los municipios, sin más limitación que la obligada justificación del interés regional que habilite el ejercicio directo de la actividad urbanística por la Comunidad Autónoma (…)”.
“(…) En último término se trata de legalizar, si ello es posible conforme al ordenamiento jurídico, unas determinadas instalaciones ubicadas en un emplazamiento concreto –la mencionada STC 129/2013 alude a la “convalidación” de las infraestructuras de gestión de residuos ubicadas en Santovenia de Pisuerga-, por lo que la cuestión del emplazamiento no puede plantearse del modo en que lo hace la actora, al margen de la realidad fáctica (como si se partiera de cero o lo debatido fuese una instalación enteramente nueva), a lo que hay que añadir que según ha sido dicho la infraestructura de autos cuenta con una autorización ambiental válida y vigente, obviamente referida a su emplazamiento actual. Debe añadirse, para terminar este apartado, que los principios de autosuficiencia y proximidad a que se refiere la demandante no avalan su posición, a cuyo fin basta con resaltar, uno, que el artículo 9 de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, que es el que los contempla, impone al Estado, con la colaboración de las Comunidades Autónomas y si fuera necesario de otros Estados miembros, la obligación de establecer una red integrada de instalaciones de eliminación de residuos, y dos, que los datos resultantes del informe del jefe del Servicio de Prevención Ambiental y Cambio Climático de 10 de diciembre de 2015 remitido en la fase de prueba evidencian que casi el 70% de los residuos depositados, más de quinientas sesenta mil toneladas, proceden de la propia Comunidad de Castilla y León, así como que desde el año 2009 al 2014 más del 60% (en todo caso superior en más del triple a la siguiente) proceden de la provincia de Valladolid, cantidades que por lo demás hacen que sea sin duda discutible la afirmación de que la instalación controvertida solo beneficia a una sociedad mercantil privada y no responde al interés general (…)”.
“(…) No puede desconocerse que también en el suelo rústico con protección natural existen usos sujetos a autorización, o sea, no prohibidos, entre ellos y por lo que ahora interesa las obras públicas e infraestructuras en general, así como las construcciones e instalaciones necesarias para su ejecución, conservación y servicio, entendiendo como tales y entre otras más “la recogida y tratamiento de residuos” –artículos 57.c).5º y 64.2.a).1º del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León (RUCyL) aprobado por el Decreto 22/2004, de 29 de enero-, por lo que resulta claro que desde la normativa aplicable nada cabe objetar a la subcategoría definida y al régimen de usos contenidos en los artículos 8 y 9 de la Normativa (…)”.
“(…) Debe asimismo tenerse en cuenta que, en el caso de actividades de los particulares, la autonomía local no impide necesariamente la sustitución de la licencia por el informe municipal. Así, en el ATC 9/2013, de 15 de enero, FJ 5, señalamos que la eliminación, por medio de una ley autonómica, de la licencia urbanística para las instalaciones de generación, transporte y distribución de electricidad, en supuestos de urgencia o excepcional interés público, no lesionaba la autonomía local, pues las actividades de los particulares destinadas al suministro de energía eléctrica tienen el carácter de servicio esencial y las necesidades ordinarias de mejora de las prestaciones del sector eléctrico se satisfacen a través de la técnica de planificación eléctrica; por ello, la introducción del procedimiento excepcional sólo es posible cuando la necesidad de garantizar el suministro no se pueda satisfacer con la aplicación de los citados instrumentos de planificación. En aplicación de la doctrina anteriormente expuesta, debe concluirse que la exención de licencias y autorizaciones urbanísticas y ambientales para este tipo de proyectos de infraestructuras de residuos no vulnera la autonomía local (…)”.
“(…) Por otra parte, el art. 29.1 de la Ley 16/2002, de prevención y control integrado de la contaminación, que ha sido modificado por el art. 30.3 del Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, establece que el procedimiento para el otorgamiento de la autorización ambiental integrada sustituirá a los medios de intervención administrativa en la actividad de los ciudadanos que puedan establecer las Administraciones competentes para el ejercicio de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas, por lo que cabe descartar la infracción alegada de la legislación estatal básica (…)”.
Comentario de la Autora:
En primer lugar, y habida cuenta de que el concepto de información debe ser interpretado de conformidad a las previsiones contenidas en la concreta normativa aplicable, en este supuesto queda patente que basta con consultar a las Administraciones Públicas afectadas sobre el documento inicial del proyecto para determinar la amplitud del estudio de impacto ambiental.
De otro lado, se pone de manifiesto que en suelo rústico con protección natural existen usos sujetos a autorización, como las infraestructuras destinadas a la recogida y tratamiento de residuos, siendo la Administración quien debe garantizar la prestación de la actividad de gestión de los mismos. Cuando se trate de proyectos de interés regional, cabe traspasar las competencias propias de los municipios a las Comunidades Autónomas en aquellos supuestos en que los instrumentos de ordenación del territorio tengan la consideración de instrumentos de planeamiento urbanístico. Dicho interés regional reviste, así mismo, un carácter excepcional que respalda que para algunos proyectos de infraestructuras de residuos no se requieran licencias o autorizaciones urbanísticas. Se considera que no se vulnera la autonomía local en tanto se salvaguarde la participación previa de los municipios afectados con la exigencia del informe durante la tramitación del procedimiento administrativo que precede a la aprobación del proyecto.
La concurrencia de un interés general debe estar debidamente justificado y la actividad ha de ser realizada velando por dar cumplimiento a los principios de autosuficiencia y proximidad de inspiran la regulación de la gestión de residuos.
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