Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Valladolid), de 29 de febrero de 2024 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2, Ponente: María Luaces Díaz de Noriega)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ CL 1112/2024 – ECLI: ES:TSJCL:2024:1112
Palabras clave: Residuos. Planificación. Adaptación. Revisión. Autorización ambiental integrada. Participación. Ordenación del territorio.
Resumen:
La Sala se pronuncia en este caso sobre el recurso contencioso-administrativo formulado por la “Federación de Ecologistas en Acción de Castilla y León” contra la Orden FYM/304/2022, de 2 de abril, por la que se acuerda dar publicidad a la adaptación del Plan Integral de Residuos de Castilla y León (PIRCYL), publicada en el BOCyL de 12 de abril de 2022, y contra el Acuerdo de la Consejería de Fomento y Medio Ambiente de la Junta de Castilla y León de 11 de marzo de 2022 por el que se aprueba la adaptación del PIRCYL a las disposiciones comunitarias recogidas en la modificación de la Directiva Marco de Residuos y a la normativa vigente en materia medioambiental.
La recurrente considera que el Acuerdo impugnado es nulo, anulable o contrario a derecho ya que bajo la denominación de “Adaptación del PIRCYL”, se esconde una verdadera revisión o modificación de un Plan Regional de ámbito sectorial, en este caso, del Plan Integral de Residuos de Castilla y León, aprobado por Decreto 11/2014, de 20 de marzo; que debió someterse a los requisitos procedimentales del art. 24 de la Ley 10/1998, de 5 de diciembre, de Ordenación del Territorio de la Comunidad de Castilla y León.
Al mismo tiempo, en la medida que la Adaptación del PIRCYL establece el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental referidos a la gestión de residuos, está sujeta a una evaluación ambiental estratégica ordinaria, conforme al art. 6 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental.
Considera la actora que se han incumplido los requisitos legales establecidos para poder planificar la política regional de residuos, a los que se añade la vulneración del derecho constitucional a la participación recogido en los arts. 9.2 y 23.1 de la Constitución Española, derivada de la omisión de lo establecido en el art. 17.1 de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente y en el art. 5.2.b) del Decreto 1/2017, de 12 de enero, por el que se crea y regula el Consejo Regional de Medio Ambiente de Castilla y León.
A sensu contrario, la Administración demandada considera que la actualización del Plan no modifica ni revisa ninguno de los apartados de aplicación plena, ni establece obligaciones nuevas o adicionales para los particulares o para las Administraciones Públicas, ni se modifican los criterios de ubicación de las distintas instalaciones de tratamiento o eliminación de residuos que pudieran alterar el marco de las autorizaciones ya concedidas para su instalación o funcionamiento.
La Sala analiza los motivos y los instrumentos normativos y programáticos en los que se ampara la actualización del PIRCYL, con arreglo a los antecedentes obrantes en la Orden FYM/304/2022, entre los que destaca la Directiva (UE) 2018/851, que incluye una serie de modificaciones sobre el contenido de los planes de prevención y gestión de residuos, algunas de las cuales se consideran condiciones habilitantes para acceder a la financiación comunitaria en esta materia.
Asimismo, conforme al apartado 22.3 del PIRCYL, si bien éste tiene una vigencia indefinida, con evaluaciones periódicas cada seis años, lo cierto es que podrá ser actualizado o revisado a lo largo de su desarrollo. A falta de un procedimiento concreto, la Sala entiende que deberá estarse a lo indicado en el artículo 25 de la Ley 10/1998, de 5 de diciembre, de Ordenación del Territorio de la Comunidad de Castilla y León, sobre la modificación o revisión de los Planes cuando dispone que deberán ajustarse al procedimiento establecido para su aprobación -el del artículo 24-. Por otra parte, al afectar al medio ambiente o residuos, deberá ser objeto de evaluación ambiental estratégica.
En definitiva, la Sala otorga la razón a la Federación recurrente al considerar que estamos en presencia de una auténtica revisión del Plan. Al efecto, estima íntegramente el recurso planteado y anula la Orden y el Acuerdo impugnados.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Partimos de que el PIRCYL fue elaborado por la Consejería de Fomento y Medio Ambiente, en concreto por la Dirección General de Calidad y Sostenibilidad Ambiental, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 14 apartado 2 de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados (…)
De acuerdo con lo establecido en este precepto, no se fija un periodo concreto para la vigencia del Plan. Se ha previsto su evaluación y revisión cada periodo de seis años, con la finalidad de comprobar su adecuación a la realidad de los objetivos previstos (…) Sobre este extremo el art. 14.5 de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, vigente en el momento de aprobarse la Adaptación del Plan Integral de Residuos de Castilla y León impugnada (reproducido en el art. 15.5 de la nueva Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular), establece que “los planes y programas de gestión de residuos se evaluarán y revisarán, al menos, cada seis años (…)”.
“(…) No podemos compartir con la Administración que se trate de una mera o simple actualización que no comporta ningún cambio, y es que una simple comparación entre el Plan original y su “adaptación” lo pone en evidencia, dada la amplitud y alcance de los cambios introducidos en el Plan Integral de Residuos de Castilla y León, constando la Adaptación impugnada de 112 páginas que incluyen la actualización de los modelos estratégicos de gestión, el Programa de Prevención de Residuos y los Programas de Actuación con las medidas del Plan, entre otros extremos, al margen de que no quede claro si sustituye total o parcialmente y en qué extremos al Plan vigente, lo que nos lleva a considerar que estamos en presencia de una revisión cuya tramitación exige que se respete el derecho constitucional a la participación recogido en los arts. 9.2 y 23.1 de la Constitución Española. (…)”.
Comentario de la Autora:
Los objetivos que se persiguieron a través de la adaptación del Plan fueron los siguientes:
- Cumplir con las condiciones habilitantes para acceder a la financiación comunitaria en esta materia que establece la Directiva (UE) 2018/851 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018
- Adaptar los objetivos del Plan (y consecuentemente las medidas para alcanzarlos y los indicadores para medirlos), a la nueva normativa que ha entrado en vigor desde el año de su aprobación hasta la fecha.
- Conseguir una coherencia con los nuevos instrumentos de planificación aprobados a nivel europeo, estatal y de esta propia comunidad autónoma, como son el Acuerdo por el que se aprueban medidas en materia de desarrollo sostenible en la Comunidad de Castilla y León y la Estrategia de Economía Circular 2021-2030.
La adaptación incorpora los siguientes apartados:
- Antecedentes
- Primera evaluación del Plan Integral de Residuos de Castilla y León
- Actualización del marco normativo y de planificación.
- Contribución de la Comunidad de Castilla y León al cumplimiento de los objetivos cuantitativos legales de referencia.
- Actualización de los modelos estratégicos de gestión
- Actualización del Programa de Prevención de Residuos
- Actualización de los Programas de Actuación
- Evaluación de costes e inversiones en materia de residuos domésticos
- Evaluación y seguimiento del Plan
A través de toda esta información, la Sala destaca que no estamos ante una actualización del Plan objeto de examen sino ante una auténtica revisión que debe someterse a la tramitación legalmente establecida.
