Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Valladolid), de 25 de octubre de 2021 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2, Ponente: Javier Oraá González)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ CL 3796/2021 – ECLI:ES: TSJCL: 2021:3796
Temas Clave: Proyecto Regional. Residuos. Ordenación del territorio. Planeamiento urbanístico. Autorización ambiental. Suelo Rústico con Protección de Infraestructuras. Corredores ecológicos. Reserva de dispensación. Flora. “Napeta hispánica”. Vertederos. Declaración de Impacto Ambiental.
Resumen:
La Sala examina el recurso contencioso-administrativo formulado por la Asociación Ecologistas en Acción de Valladolid contra el Decreto de la Junta de Castilla y León 44/2019, de 26 de diciembre, por el que se aprueba el Proyecto Regional del Centro Integral de tratamiento de residuos industriales no peligrosos (CITR) en San Martín de Valvení (Valladolid). La parte recurrente pretende que se declare la nulidad de pleno derecho, o se anule, el Decreto impugnado, así como también la Declaración de Impacto Ambiental (DIA).
Es necesario tener presente que el Decreto recurrido aprueba un Proyecto Regional, que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 20.1 de la Ley 10/1998, de 5 de diciembre, de Ordenación del Territorio de la Comunidad de Castilla y León, es un instrumento de intervención directa en la ordenación del territorio de esta Comunidad. Dado que incluye entre sus determinaciones las previstas en el Título II de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León (LUCyL), tiene la consideración de instrumento de planeamiento urbanístico en los términos contemplados en la Disposición Final Segunda de esta ley, en la que se dispone que en estos supuestos corresponden a la Comunidad Autónoma las competencias propias de los municipios sin más limitación que la obligada justificación del interés regional que habilite el ejercicio directo de la actividad urbanística por la Comunidad Autónoma.
La Asociación recurrente esgrime como primer motivo de recurso la infracción por parte del Decreto impugnado de los artículos 9 y 11.2 y 10.2 del texto refundido de la Ley de prevención ambiental de Castilla y León, normas que, en su opinión, imponen que se otorgue autorización ambiental con carácter previo a la aprobación del Proyecto Regional. La Sala rechaza este motivo teniendo en cuenta que la autorización ambiental debe preceder a las autorizaciones sustantivas, a las licencias u otros modos de intervención administrativa en la actividad de los ciudadanos; categorías a las que no pertenecen los proyectos regionales. Cuestión distinta es la ejecución de las instalaciones, que sí precisará de la correspondiente autorización ambiental.
En segundo lugar, la recurrente sostiene que el artículo 21 de la Normativa Reguladora es contrario a derecho por clasificar como Suelo Rústico con Protección de Infraestructuras un suelo que contaba con protección natural en atención a sus valores. El motivo es rechazado por la Sala, máxime teniendo en cuenta que como el Proyecto es un instrumento de planeamiento, puede modificar directamente aspectos de los Planes que le afecten. En este caso, la clasificación del suelo en él establecida desplaza a las previsiones de las normas urbanísticas municipales de San Martín de Valvení. Es más, el artículo 7.1 c) de la Ley de Residuos y Suelos Contaminados, aunque establece que la gestión de los residuos no atentará adversamente a los paisajes ni a lugares de interés especialmente protegidos, no impone una determinada clasificación urbanística. Asimismo, lo que el planeamiento de San Martín de Valvení clasificaba bajo la categoría de Suelo Rústico con Protección Natural (SRPN) eran “las laderas”, donde expresamente se indica en el Proyecto litigioso que “no se prevé el desarrollo de ninguna infraestructura o instalación”.
En tercer lugar, se alega la infracción de los artículos 35 y ss del PRDuero. La recurrente parte de que la protección que dicha norma reconoce a los corredores ecológicos del Duero -entre ellos, las cuestas de los páramos y las laderas pendientes no labradas- impide o prohíbe un proyecto como el aprobado por el decreto impugnado. Motivo que también es desestimado por la Sala, porque a partir del artículo 38 del PRDuero considera que no solo no están prohibidas las infraestructuras como la instalación litigiosa en los terrenos proyectados, sino que expresamente se permiten siempre que se adopten las medidas preventivas, correctoras y compensatorias precisas. Extremos que han sido justificados en el Proyecto y en los Informes expedidos por la Administración autonómica en orden, sobre todo, a la anchura final y al tráfico que soportará el camino de acceso al vaso que baja por una cuesta. Por tanto, el Proyecto Regional no resulta incompatible con la protección y valoración que la norma sectorial dispensa a los corredores ecológicos.
El cuarto motivo del recurso se ciñe a que el artículo 36 de la Normativa reguladora -incidencia visual, línea de protección de vistas- constituye una reserva de dispensación prohibida por el artículo 62.3 de la LUCyL y viola el principio de igualdad. De nuevo la Sala rechaza este motivo y dice expresamente: “no estamos ante una reserva de dispensación cuando es el propio plan, en atención a las condiciones particulares de una parcela, el que establece para ella unas determinaciones urbanísticas diferentes de las que la rodean. Otra cosa es que esas determinaciones correspondan o no a un uso adecuado de las potestades planificadoras, pero desde el punto de vista del artículo 57.3 LS, ello no constituye una reserva de dispensación”.
En quinto lugar, la recurrente considera que la apertura del camino de Valcaliente destruirá numerosas plantas de la especie Nepeta hispánica, por lo que no se podrá cumplir con lo dispuesto en el artículo 61 de la norma reguladora en el que se contempla la preservación de la flora protegida.
La Sala parte de que no se trata de un camino nuevo sino del ensanchamiento del existente. Por otra parte, la Nepeta hispánica es una especie catalogada de “atención preferente”, es decir, no figura entre las especies catalogadas en peligro de extinción o vulnerables, con un régimen de protección más intenso, previstas en los Anexos I y II del Decreto 63/2007, de 14 de junio, por el que se crea el Catálogo de Flora Protegida de Castilla y León. Asimismo, en la memoria se ha evaluado la incidencia sobre estas especies y se avalan las conclusiones de los informes de la Administración en el sentido de que no existe una amenaza para el conjunto de la especie ni existen afecciones significativas. Por otra parte, tanto en el condicionado “Medidas protectoras” recogido en la DIA como en la Memoria del Proyecto Regional se contemplan unas medidas de protección específica, sin perjuicio de que con posterioridad puedan exigirse otras medidas adicionales compensatorias.
A continuación, se denuncia la infracción del Decreto 11/2014, de 20 de marzo, por el que se aprueba el Plan Regional de Ámbito Sectorial denominado “Plan Integral de Residuos de Castilla y León” y, en concreto, los criterios para determinar la ubicación de vertederos contenidos en su apartado 20.4. El motivo decae porque no existe prueba de la premisa necesaria, esto es, de que el terreno donde se va a instalar la infraestructura constituya un área inestable o cárstica.
En relación con la alteración de la calificación jurídica del camino de Valcaliente, que se dice vulnera lo dispuesto en la normativa de régimen local y que invade competencias que son de titularidad municipal; la Sala rechaza el motivo al entender que “la alteración de la calificación jurídica de los bienes de las Entidades locales se produce automáticamente en el supuesto de aprobación definitiva de los planes de ordenación urbana”.
Tampoco prospera por falta de respaldo probatorio el último de los motivos de recurso, referido a la DIA, de la que se dice es contraria a derecho porque no identifica adecuadamente los efectos del proyecto sobre la fauna, la flora y el paisaje. Afirmación que pugna con el contenido de la DIA aprobada que contempla medidas en distintas fases sobre este extremo.
En definitiva, se desestima íntegramente el recurso planteado.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) A lo que debe preceder la autorización ambiental es a las autorizaciones sustantivas, a las licencias u otros modos de intervención administrativa en la actividad de los ciudadanos o a la construcción, montaje o traslado de las instalaciones, categorías estas que se acaban de subrayar a las que desde luego no pertenecen los Proyectos Regionales, que ya se ha dicho que son instrumentos de ordenación del territorio – artículo 5.c) de la Ley Autonómica 10/1998- y que en casos como el de autos tienen la consideración de instrumentos de planeamiento urbanístico, pero que en ningún momento constituyen una “autorización sustantiva” o un “medio de intervención administrativa”. Como ya se dijo por esta Sala al resolverse por auto de 26 de noviembre de 2020 sobre la petición de medidas cautelares, el Proyecto Regional de que aquí se trata y la DIA que forma parte de él no habilitan por sí solos para la construcción del CITR en cuestión (…)”.
“(…) Igual suerte desestimatoria merece el segundo de los motivos del recurso, aquél en el que se sostiene que el artículo 21 de la Normativa Reguladora es contrario a derecho por clasificar como Suelo Rústico con Protección de Infraestructuras (SRPI) un suelo que contaba con protección natural en atención a sus valores (…) En relación con las alegaciones efectuadas por la parte actora para fundamentar este motivo de su recurso, debe destacarse, uno, que no cabe invocar con éxito el Plan Especial Soto de Aguilarejo aprobado definitivamente por Orden de 5 de junio de 1989, pues como ha declarado esta Sala en su sentencia de 5 de julio de 2018, que es firme, el mismo “no es eficaz al no haberse publicado su normativa urbanística” (aparte de ello se modifica directamente por el Decreto recurrido, véanse el artículo 9 que se acaba de citar y su Disposición Adicional Segunda), dos, que tampoco cabe hacer valer lo que pudiera haberse aprobado “inicialmente” en el trámite de elaboración de las NUM de San Martín de Valvení, pues lo que tiene carácter ejecutivo y vinculante es lo que se apruebe definitivamente ( artículos 60 y 62 LUCyL), tres, que la previsión del artículo 7.1.c) de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados -dice que la gestión de los residuos no atentará adversamente a paisajes ni a lugares de especial interés legalmente protegidos- no impone como es lógico una determinada clasificación urbanística, cuatro, que igual sucede con el artículo 36.2 del PRDuero, que como determinación de aplicación básica (solo vinculante en cuanto a los fines) lo único que dice es que se protegerán y valorarán los corredores ecológicos -no es tampoco desdeñable el dato de que en el artículo 38.3 del mismo PRDuero se contemple y permita que haya proyectos de infraestructuras que los intercepten siempre que en los estudios de impacto ambiental se incorporen medidas preventivas, correctoras y compensatorias que permeabilicen esas infraestructuras y garanticen la funcionalidad de los corredores-, y cinco, que lo que el planeamiento de San Martín de Valvení clasificaba bajo la categoría de Suelo Rústico con Protección Natural (SRPN) era “las laderas”, donde expresamente se indica en el Proyecto litigioso que “no se prevé el desarrollo de ninguna infraestructura o instalación”.
“(…) en el Proyecto Regional aquí enjuiciado no se contempla ese camino nuevo y se utiliza para el tránsito de vehículos entre las dos parcelas un camino ya existente sobre el que se plantean únicamente obras de adecuación para llevarlo al estado de un camino rural similar a los habituales para el acceso a fincas agrícolas (…)
No cabe considerar acreditado que el Proyecto Regional que aquí interesa sea incompatible con la protección y valoración que la norma sectorial les dispensa a los corredores ecológicos, particular sobre el que esta Sala da por buenos los argumentos recogidos en el informe del Servicio de Planificación e Informes de 24 de noviembre de 2020 aportado por la Administración de la Comunidad Autónoma con su contestación como documento número 2, en el que razonablemente se explica el sentido del concepto “corredor ecológico” y en el que se señala que ni la anchura final ni el tráfico que soportará el camino de acceso al vaso que baja por la cuesta, que ya existe en la actualidad, son en absoluto equiparables a las grandes vías de comunicación o a las vías estándar, que son las que producen un auténtico problema de fragmentación. En igual dirección no cabe estimar que el vallado o cierre perimetral recogido en el artículo 35 de la Normativa Reguladora implique un deterioro significativo del papel de corredor ecológico de las cuestas y laderas, o que vulnere por sí solo el PRDuero, afirmación que debe entenderse sin perjuicio de la conveniencia de que en fase de autorización ambiental pueda requerirse un doble vallado (…)”.
“(…) A tenor de lo dispuesto en el Anexo III del Decreto 63/2007, de 14 de junio, por el que se crean el Catálogo de Flora Protegida de Castilla y León y la figura de protección denominada Microrreserva de Flora, la Nepeta hispanica (también la Ephedra distachya) es una especie catalogada de << atención preferente>>, esto es, no está entre las especies catalogadas en los Anexos I y II de ese Decreto como << vulnerables>> (éstas son las que se han recatalogado como “especies amenazadas” en la Ley 4/2015, de 24 de marzo, del Patrimonio Natural de Castilla y León), circunstancia que tiene su importancia porque el artículo 4 del Decreto mencionado que se cita por la parte actora como infringido establece un régimen de protección diverso, mucho más intenso, para las especies en peligro de extinción o vulnerables que para aquéllas que están incluidas en la categoría de << atención preferente>>. De hecho, en el precepto que se acaba de referir lo que se exige es que en las actuaciones que se realicen en el medio natural se minimicen los impactos o alteraciones negativas sobre tales especies y se establecen unos supuestos, entre los que está el que en el presente recurso interesa (instrumentos de planeamiento urbanístico sometidos al trámite ambiental), en los que lo que se requiere es que la memoria o proyecto de ejecución incluya un apartado específico en el que se evalúe su incidencia sobre las especies en cuestión, exigencia que en el caso, al menos formalmente, se ha cumplido (…)”.
Comentario de la Autora:
El centro integral de tratamiento de residuos industriales no peligrosos que el Proyecto Regional ubica en el término municipal de San Martín de Valvení, es, en síntesis, una planta de valorización y eliminación llamada a resolver el déficit en la gestión de residuos industriales no peligrosos en el eje Valladolid-Palencia.
Este espacio alberga un importante porcentaje del volumen de actividad industrial de la región, además de articularse en torno a uno de sus ejes más dinámicos, el itinerario europeo E-80 que une Lisboa con Turquía. Tanto por su capacidad total de gestión (en el entorno de 200.000 t/año) como por su ubicación en el centro de la región, próximo a los centros de generación de residuos de esta naturaleza y en uno de los corredores funcionales de mayor actividad, la promoción de esta iniciativa resulta estratégica. De ahí que haya quedado justificado su interés general.
A través de esta Sentencia, la Sala va desmontando todos los argumentos esgrimidos por la Asociación recurrente para llegar a la conclusión de que el Proyecto Regional cumple con la normativa establecida. El hilo conductor que marca la fundamentación jurídica de la resolución judicial es la consideración del proyecto como un instrumento de intervención directa en la ordenación del territorio que tiene por objeto planificar y proyectar la ejecución inmediata de infraestructuras e instalaciones de utilidad pública y, al mismo tiempo, se considera un instrumento de planeamiento urbanístico.
Se ha puesto de relieve que estos proyectos regionales no constituyen una autorización sustantiva ni un medio de intervención administrativa; la clasificación del suelo en él establecida desplaza las previsiones de las Normas Urbanísticas Municipales; el hecho de que las infraestructuras puedan interferir en los corredores ecológicos no significa que, de antemano no puedan ejecutarse; y, en este caso, no resulta afectada una especie de flora catalogada de “atención preferente” por cuanto se ha evaluado la incidencia del proyecto sobre la especie.
