Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Burgos), de 20 de febrero de 2015 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: María Begoña González García)
Autora: Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ CL 782/2015- ECLI:ES:TSJCL:2015:782
Temas Clave: Plan de Ordenación de Recursos Naturales; “Sierra de Guadarrama”; Información pública; Zonificación; Propiedad
Resumen:
A través del recurso contencioso-administrativo formulado por varios particulares y una mercantil, se impugna el Decreto 4/2010, de 14 de enero, por el que se aprueba el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del Espacio Natural “Sierra de Guadarrama”.
Los motivos planteados por los recurrentes son examinados por la Sala siguiendo este orden:
-Ausencia total del trámite de información pública en la declaración del Plan de gestión ZEPA y LIC Sierra de Guadarrama y LIC Sabinares de Somosierra. La Sala considera que lo que realmente se impugna no es la propia declaración de ZEPA y LIC sino que en la propuesta inicial del PORN no se mencionara que iba a considerarse plan rector de uso y de gestión de dichos territorios, como así se advierte en su art. 6. Y llega a la conclusión de que no era necesaria una nueva información pública, máxime cuando aquella declaración no implicaba una modificación o adición esencial del contenido del Plan y además tenía un carácter básico o de mínimos, que admitía su desarrollo posterior a través de un plan de gestión específico.
-Incumplimiento por parte del PORN de lo indicado en la Ley 8/91 de 10 de mayo de Espacios Naturales de la Comunidad de Castilla y León y la Ley 42/2007 del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, por no reflejar el contenido mínimo y necesario que debiera incluir. Motivo igualmente desestimado por la Sala que en base al contenido de los volúmenes en que se divide el Plan, entiende que éste posee la calidad técnica y científica necesaria y que incluye una diagnosis general o territorial así como la evaluación del estado de conservación de los hábitats y de las especies.
-Nulidad de pleno derecho de la zonificación aprobada por la creación de zonas no previstas en el art. 30 de la Ley 8/1991. Con arreglo a dicho precepto, la Sala describe el contenido mínimo de los PORN y determina la clasificación de las zonas que pueden incluirse en un PORN (de reserva, de uso limitado, de uso compatible, de uso general), de acuerdo con un criterio orientativo. Considera que la zonificación efectuada por este Plan concreto en su art. 12 se corresponde básicamente con la legalmente establecida, sin que tampoco se haya sobrepasado la materia reservada al Plan Rector de uso y gestión, a través del cual se lleva a cabo una zonificación del espacio.
A continuación, la Sala examina los motivos alegados por cada uno de los recurrentes en orden a la concreta zonificación en la que se encuentran incluidas sus fincas descartando que el hecho de la inclusión en una Zona ordenada no declarada se considere una figura creada ex novo por el PORN. Tampoco aprecia error en el análisis de la vegetación existente en una de las fincas, ni considera que deba excluirse una finca de una concreta zonificación por las dificultades que entraña su gestión, por cuanto considera que la zonificación no puede verse condicionada por la estructura de la propiedad.
-Nulidad de los títulos VIII y IX sobre planes de desarrollo y memoria económica. A juicio de la Sala ningún precepto ha resultado infringido por cuanto la aplicación de los medios humanos y materiales necesarios no tienen por qué incorporarse obligatoriamente en el Plan de Ordenación y porque en él se incluye una memoria económica “suficientemente indicativa de los gastos, costes e instrumentos financieros previstos en la aplicación de este Plan”.
-Existencia de limitaciones a los afectados que implican privación de sus derechos e intereses de contenido patrimonial, por cuanto la parte actora considera que no se puede crear un “Espacio Natural” sobre propiedades privadas con la oposición radical de los propietarios. La Sala, recordando otras resoluciones judiciales, considera que en el Plan no se establece privación alguna de bienes y derechos sino la delimitación del derecho de propiedad por la función social que debe cumplir; quedando abierto el cauce procesal de la responsabilidad patrimonial de la Administración para aquellos que se consideren perjudicados.
En definitiva, se desestiman íntegramente los recursos formulados.
Destacamos los siguientes extractos:
-“(…) Lo que se está desconociendo es que la declaración del artículo 6 del Decreto impugnado, que cuestiona la parte recurrente, en cuanto a instrumento de gestión de dichos LICS y ZEPA, es una declaración con carácter de básico o de mínimos, en la medida que expresamente se añade, en dicho artículo que dicha consideración como instrumento de gestión es sin perjuicio del desarrollo posterior de un plan de gestión específico o la inclusión de medidas activas de gestión a través del Plan Rector de Uso y Gestión o de otros instrumentos.
Y por otro lado dicha consideración de básico, lo corrobora el hecho de que en el informe del Jefe de Servicio de Espacios Naturales de la Consejería de Fomento y Medio Ambiente emitido en el presente recurso jurisdiccional con fecha 1 de agosto de 2011 se indica expresamente que aprobados los LIC y Zepa que se incluyen total o parcialmente en el PORN resta la declaración de las ZEC, que debe realizarse junto con la aprobación del correspondiente plan o instrumento de gestión, para lo cual la Comunidad Autónoma está elaborando un Plan Director de la Red Natura 2000 que se plantea como instrumento básico de planificación para los espacios Protegidos Red Natura 2000 del ámbito de la Comunidad y teniendo en cuenta sus contenidos, permitirá la declaración de las Zonas de Especial Conservación(…)”.
-“(…)Y en cuanto a lo invocado en el Hecho Séptimo de la demanda relativo al incumplimiento del PORN de lo indicado en la Ley 8/1991 y 42/2007, por no recoger el contenido mínimo y necesario que debería incluir, basta la lectura del PORN para concluir que no es cierto dicho incumplimiento y que el mismo no contenga una diagnosis territorial, porque el hecho de que el mismo no utilice idéntica terminología a la que postula la parte actora no significa que carezca de dicha diagnosis general o territorial, así si se examina el contenido del PORN se aprecia que en cada uno de los Volúmenes en que se divide, por ejemplo el 2 A relativo a la Flora y Vegetación incluye en el apartado 2.1.6.10. Recomendaciones sobre zonificación y medidas de conservación(…)”.
-“(…) Respecto a los motivos de impugnación recogidos en la demanda en el apartado octavo, con relación a la zonificación aprobada, por la creación de zonas no previstas en el artículo 30 de la Ley 8/1991 , es evidente que dicho precepto establece con respecto a la Zonificación de los Espacios Naturales Protegidos, que: Con criterios homogéneos y aplicables a todos los Espacios Naturales Protegidos y en función de su complejidad y de las diferentes calidades de todo tipo de sus distintas áreas, se podrán establecer en su ámbito territorial zonas con arreglo a la siguiente clasificación (…)
A cuyo tenor no puede considerarse sino que dicho precepto tiene carácter orientativo y además si se compara con la zonificación realizada en el PORN en su artículo 12 y pese a lo que se afirma en la demanda, se corresponde básicamente con el criterio recogido en la Ley 8/1991, de 10 de mayo, de espacios naturales de la Comunidad de Castilla y León y que específicamente indica en el citado artículo en su apartado e) cual es la Zona Ordenada No Declarada:
Está constituida por los terrenos incluidos dentro del ámbito territorial del Plan, que por sus características geográficas y ambientales no han sido propuestos para su declaración como Espacio Natural Protegido.
Sin que tampoco sea cierto que el PORN esté regulando con esta zonificación y asignación de usos, materia que se encuentra reservada al Plan Rector de uso y gestión (…)”.
– (…) No aparecen infringidos ninguno de los dos preceptos: El primero porque no se refiere a que obligatoriamente se deban incorporar en el Plan de Ordenación la aplicación de los medios humanos y materiales necesarios, pues esto es una obligación de la Junta, pero que no tiene por qué ser una obligación que deba establecerse e incluirse expresamente en el Plan. El segundo porque ya se incluye una memoria económica que, aun cuando a la parte le parezca escueta, es suficientemente indicativo de los gastos, costes e instrumentos financieros previstos en aplicación de este Plan.
En este sentido, procede traer aquí lo recogido por la sentencia de fecha 25 de septiembre de 2009 de la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, que recoge:
“OCTAVO.- En definitiva, la falta de previsiones económicas al respecto sobre las limitaciones y vinculaciones establecidas en los terrenos afectados por el plan impugnado en la instancia no vulnera el indicado artículo 33.3 de la CE cuya infracción se aduce, porque cada propietario tiene la facultad de acudir al instituto de la responsabilidad patrimonial para acreditar la lesión sufrida en sus bienes y derechos, así como a cuestionar la insuficiencia de las compensaciones establecidas al amparo de la citada Ley (…)”.
-“(…) Olvida la parte actora que “la función social de estos derechos delimita su contenido de acuerdo con las leyes”, según recoge el artículo 33.2 de la Constitución, al referirse al derecho a la propiedad privada. Es cierto que el artículo siguiente establece que nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la pertinente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes. Sin embargo, no se establece ninguna privación de bienes y derechos en este Plan, sino que se establece la delimitación de la función social de este derecho de propiedad, delimitación que en ningún caso supone una expropiación, ni siquiera una privación de derechos inherentes a la propiedad, sino una configuración de estos derechos atendiendo a las características físicas del terreno y a sus exigencias de conservar los ámbitos naturales y de la fauna y flora silvestre. Ello es así hasta tal punto que establece el Plan distintas zonas con distinto tipo de protección: recoge zonas de uso limitado (con zonas de uso limitado de cumbres y zonas de uso limitado de interés especial), zonas de uso limitado común, zonas de uso compatible (distinguiendo uso compatible tipo A y tipo B), zonas de uso general, zona de ordenación especial y zona ordenada no declarada. Esto determina una concreción de la función social de estas propiedades, no generando, en principio, derecho indemnizatorio (…)”.
Comentario de la Autora:
Lo más sobresaliente de esta sentencia es el alcance de las limitaciones que impone el PORN a los propietarios particulares, si son privaciones de derechos e intereses de contenido patrimonial que darían lugar a indemnización o, por el contrario, el Plan no constituye ninguna expropiación propiamente dicha. Un PORN puede tener la consideración de instrumento de gestión de determinados espacios y, en principio no puede verse condicionado por la estructura de la concreta de la propiedad a la que afecte. Ahora bien, la función social integrante del derecho de propiedad –acentuada cuando se trata de espacios naturales protegidos- sirve para imponer mayores restricciones o condicionamientos más intensos a los propietarios, que es justo compensar. De hecho, la privación de aprovechamientos establecidos en el Plan amparándose en razones de utilidad pública, comporta una restricción singular, susceptible, en principio, de indemnización.
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