Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Burgos), de 14 de mayo de 2021 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: José Matías Alonso Millán)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: STSJ CL 1758/2021 – ECLI:ES: TSJCL: 2021:1758
Palabras clave: Montes. Cambio de uso forestal a agrícola.
Resumen:
La Sala conoce del recurso de apelación formulado por un particular frente a la sentencia número 166/2020 de fecha 19 de noviembre de 2020, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Ávila, por la que se acuerda desestimar el recurso interpuesto contra la desestimación, por silencio administrativo, del recurso de alzada formulado por el recurrente contra la Resolución del Delegado Territorial de la Junta de Castilla y León en Ávila, de fecha 17 de enero de 2019, sobre denegación de cambio de uso de terrenos de una parcela ubicada en el término municipal de Arenas de San Pedro (Ávila).
La parte apelante alega error en la valoración de la prueba, por cuanto no solicitó un cambio de uso forestal de su finca sino una corta de pinos, robles y matorral para recuperar el uso anterior de cultivo de olivos. Desviación de poder, dado que la Administración erró al interpretar que se trataba de un cambio de uso de la totalidad de la parcela, cuando debiera haber autorizado la parte de finca no afectada por el supuesto uso forestal. Debió aplicarse el principio de proporcionalidad y autorizar su petición, aunque fuera de forma parcial, excluyendo la parte alta de la finca y solo donde concurrieran los extremos que dice la Administración.
Se suma la incorrecta aplicación de la Ley de Montes en cuanto a la antigüedad del arbolado y el tiempo de mantenimiento del cultivo de olivar. La resolución origen de esta litis se basa en una Orden que nunca podría ir contra legem, de hecho, el plazo que debe tomarse como base para entender abandonado el cultivo de la finca no es el de 20 años sino el de 30 años de la ley estatal. Se apoya en su informe pericial para defender que la zona arbolada a la que se refiere la Administración no supone más que un 16% de la finca en la que además siguen existiendo olivos. Por último, alega infracción del artículo 3.1 del Código Civil teniendo en cuenta que la actuación pretendida se enmarca en lo que está siendo una prioridad para las Administraciones Públicas, la lucha contra la despoblación.
La Administración defiende que resulta aplicable en este caso la normativa forestal y que la parcela en cuestión no cumple con los parámetros de la Ley de Montes pues supera los 30 años sin cultivo exigidos en la Ley de Montes de Castilla y León (artículo 71.3) y en la estatal (artículo 50). Igualmente, no cumple con el parámetro legal de pendiente media del 15% del artículo 71.3 de la Ley de Montes de Castilla y León. En cuanto a la infracción del principio de proporcionalidad, no se trata de una mera formalidad sino de unos requisitos para la protección del monte y evitación de la pérdida de masa forestal, por los valores relacionados con la biodiversidad, aguas y aprovechamientos que contienen estos espacios.
La Sala considera que lo que realmente se solicita es la recuperación del uso agrícola de la parcela, lo que implica que no se venía realizando como tal este uso. Por tanto, no existe error en la valoración de la prueba, sino que es una consecuencia lógica del contenido de la solicitud del recurrente. Tampoco aprecia la Sala desviación de poder por parte de la Administración; se trata de una interpretación distinta por parte de la apelante entre lo que debe considerarse monte y lo que no debe considerarse como tal.
Del artículo 5 de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes y del artículo 2 de la Ley 3/2009, de 6 de abril, de Montes de Castilla y León, respecto a la definición de monte; la Sala concluye que para considerar que ya no se cumplen las funciones de cultivo agrícola y, por tanto, tendría la condición de monte, se deben cumplir dos condiciones simultáneas: a) que el cultivo agrícola hubiera sido abandonado por plazo superior a 20 años y b) que estos terrenos hubieran adquirido signos inequívocos de su estado forestal.
Sopesando los informes periciales confeccionados por dos ingenieros Técnicos forestales y, más concretamente, de las fotografías obrantes en ellos, se aprecia por la Sala que solo un pequeño triángulo de la parcela no reúne masa forestal sino solo olivos; el resto de la finca reúne las condiciones de monte. Por tanto, estamos ante un supuesto cambio de uso en la mayor parte de la finca considerada monte.
A tenor de lo dispuesto en el artículo 71.3 de la Ley 3/2009, la Sala admite la posibilidad de reversión al uso agrícola de las parcelas de monte privado cuando aquel hubiese tenido lugar dentro de los 30 años anteriores a la solicitud de cambio de uso. A través de las fotografías del informe pericial de parte, la sala admite que una parte de la finca sí se había destinado a cultivo agrícola dentro de los 30 años anteriores a la solicitud de cambio de uso. El mismo artículo exige que la pendiente máxima del terreno no supere el 15%. A juicio de la Sala esta finca presenta una característica muy especial al encontrarse parcialmente abancalada, manteniéndose muy bien conservados los bancales existentes al norte de la parcela, que es precisamente donde ha tenido lugar ese cultivo agrícola. Por tanto, en la superficie en que se va a realizar el cambio de uso de forestal a agrícola presenta una pendiente inferior al 15%. Asimismo, el suelo es acto técnica y económicamente para el cultivo agrícola. Tampoco se aprecia grave daño al valor ecológico.
En definitiva, se estima parcialmente el recurso planteado, pero no por la aplicación del principio de los actos propios ni porque se entienda que la resolución administrativa hubiese vulnerado el principio de proporcionalidad; sino porque realmente se cumplen los requisitos de excepcionalidad que permiten el cambio de uso en la parte de la finca a la que nos hemos referido.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Por tanto, lo que realmente se solicita es recuperar el uso agrícola de la parcela, lo que implica que este uso agrícola, según su propia solicitud, se había perdido; no se estaba ya realizando uso agrícola algún. Por tanto, no se aprecia error en la apreciación de la prueba por parte de la sentencia apelada, sino que es la consecuencia lógica de una interpretación del contenido de la solicitud, puesto que si bien no se dice expresamente que lo que se pretende es roturar el monte o lo que se pretende es cambiar el uso de la parcela de monte a un uso agrícola, es indudable que, si se considera la existencia de monte, para proceder a recuperar el uso agrícola de la parcela es preciso cambiar el uso típico de un monte por un uso agrícola. Otra cosa es que la parte entienda que no se trata de un monte, lo que veremos en el fundamento de derecho siguiente.
No existe ningún error en la apreciación de la prueba, pues para considerar error en esta apreciación de la prueba sería preciso que se hubiese realizado una valoración de la prueba ilógica o irracional, arbitraria, atentatoria de la lógica, sin que se produzca una valoración notoriamente errónea (…)”.
“(…) Nadie pone en duda que esta finca en tiempos anteriores se encontraba destinada al uso agrícola, destinada a la explotación de los olivos allí plantados; el problema estriba en si los terrenos han adquirido signos inequívocos de su estado forestal y si el cultivo agrícola fue abandonado por plazo superior a 20 años (…)
Además, para considerarlo monte, se precisa que en toda esta parte de la parcela el cultivo fuese abandonado por plazo superior a 20 años. Este extremo es difícil de apreciar por cuanto que no existe una prueba concluyente, pero de las fotografías que se aportan con el informe de don Jose Augusto se puede precisar que existe una gran diferencia de color respecto de la parte de la parcela situada al norte, con respecto de la parte de la parcela situada al sur en la fotografía 3 de este informe, que se refiere al vuelo del periodo 1998-2003, en donde, con un color más verdoso, se aprecia que en estas fechas todavía no se había dejado de cultivar la zona situada al norte (que viene a corresponderse con el triángulo a que hacíamos referencia anteriormente al referirnos a la fotografía de la página 1 del informe desfavorable del expediente administrativo), mientras que en el resto de la parcela ya se aprecian signos inequívocos de regenerado arbustivo que denotan su falta de cultivo. Por tanto, todo este terreno de la finca, salvo el triángulo al que hemos hecho referencia, reúne las condiciones de monte conforme al concepto de monte que se define en los indicados artículos 5 de la Ley 43/2003 y 2 de la Ley 3/2009 (…)”.
“(…) De este artículo 71 se desprende la posibilidad de reversión al uso agrícola de las parcelas de monte privado cuando el cultivo agrícola hubiese tenido lugar dentro de los 30 años anteriores a la solicitud de cambio de uso. Esta solicitud se produjo en septiembre de 2018, por lo que este uso agrícola se debió realizar al menos con posterioridad al año 1988. Para acreditar esta circunstancia realmente sólo tenemos como prueba objetiva las fotografías que constan en el expediente administrativo aportadas por la propiedad y que se incluyen en el informe de don Jose Augusto. De estas fotografías es de vital importancia la recogida con el número 2 en el informe, pues se refiere a un período inmediatamente anterior a 1988, por lo que se debe tener como referencia. En esta fotografía se distingue con claridad y precisión una parte de la finca de un color mucho más claro que la otra, lo que denota que la parte de la finca de color claro se venía cultivando, mientras que el resto de la finca ya había sido abandonada en cuanto al cultivo agrícola se refiere. Esta parte de la finca abandonada al cultivo agrícola se sitúa al sur de la parcela, más una franja situada al este de la misma. La otra parte de la parcela, de forma prácticamente triangular, se acredita por esta fotografía que venía cultivándose, por lo que es posible el cambio de uso de esta parte de la parcela si se atiende a que el cultivo agrícola había tenido lugar dentro de los 30 años anteriores a la solicitud de cambio de uso.
Además, este artículo 71 exige que la pendiente máxima del terreno no supere el 15% (…) Este hecho de la existencia de bancales y el hecho de que la solicitud en ningún caso prevé la eliminación de los bancales, sino sólo, en cuanto al movimiento de tierras, el laboreo superficial del terreno, nos lleva a una interpretación lógica de que se debe concluir que la superficie en la que se van a realizar labores, que suponen un cambio de uso del forestal al agrícola, no presenta esta pendiente del 15%, sino que es inferior. No se puede olvidar que la razón fundamental de no permitir la roturación en terrenos con considerable pendiente, es evitar la erosión, que se consigue con los bancales.
“(…) Por ello, se debe concluir que realmente se cumplen los requisitos de excepcionalidad que permiten el cambio de uso en la parte de la finca a la que ya nos hemos referido con anterioridad, por cuanto que reúne los requisitos para ser autorizado el uso agrícola en la misma y en ningún caso se produce quebranto alguno al interés general, ni al valor medioambiental del monte, pues se mantiene un arbolado de olivar y simplemente se elimina un incipiente arbolado de pinos y de robles, sin que se elimine ningún pie o planta de especial significación de protección.
Por tanto, procede revocar la sentencia dictada e igualmente anular parcialmente la resolución administrativa permitiendo el cambio de uso de forestal a agrícola de parte de la parcela. Parte de la parcela que se sitúa al norte de la misma y que se aprecia con claridad en la fotografía 1 del informe de don Jose Augusto, Ingeniero Técnico Forestal, de color más claro que el resto de la parcela (…)”.
Comentario de la Autora:
El hecho de que un espacio tenga la naturaleza jurídica de monte y responda a su definición legal no significa que no pueda autorizarse un cambio de uso forestal a agrícola, siempre que se cumplan los requisitos de excepcionalidad que permiten ese cambio, tal y como ha sucedido en este caso. La Sala ha apreciado e indirectamente lo había puesto también de relieve el propio recurrente, que una parte de la finca se había cultivado de olivar dentro de los 30 años anteriores a la solicitud de cambio de uso y la pendiente del terreno era inferior al 15%. Se mantiene el olivar y únicamente se elimina en esa zona un incipiente arbolado de pinos y robles.
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