Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Burgos), de 28 de diciembre de 2018 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: Eusebio Revilla Revilla)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: 4931/2018 – ECLI: ES: TSJCL: 2018:4931
Temas Clave: Licencia ambiental; Licencia urbanística; Explotación ganadera; Silencio administrativo; Distancias; Suelo rústico común; Olores; Ruidos
Resumen:
La Sala examina el recurso contencioso-administrativo formulado por un particular frente a la sentencia de 4 de abril de 2.018, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Ávila, a través de la cual se desestima el recurso interpuesto por el demandante contra la Resolución del Ayuntamiento de Narros de Saldueña (Ávila), de fecha 9 de Mayo de 2017, por la que se acuerda denegarle la licencia ambiental para la ampliación de la actividad que realiza en el polígono 2, parcela 301 de Narros de Saldueña, denegándole asimismo la licencia urbanística.
Para la comprensión del fondo del asunto, es necesario poner de relieve los antecedentes que en el apartado “hechos probados” subraya la propia Sala. En síntesis, por Resolución del propio Ayuntamiento de 20 de septiembre de 2007 se concedió al padre del hoy recurrente licencia ambiental para una explotación de ganado bovino de cebo intensivo de cuarenta cabezas, localizada en la parcela y polígono citados situados en el extrarradio del casco urbano de la mencionada localidad. Dicha licencia se concedió al amparo de la Ley 5/2005 de 24 de Mayo, de establecimiento de un régimen excepcional y transitorio para las explotaciones ganaderas en Castilla y León, que resulta aplicable en aquellos casos en los que la actividad ganadera no era susceptible de ser legalizada por motivos urbanísticos. Al efecto, las licencias se concedían por un plazo máximo de 16 años con el impedimento de no poder llevar a cabo ningún cambio que conllevara el incremento de las UGM autorizadas.
En fecha 14 de enero de 2015, el recurrente solicitó licencia ambiental para la actividad de cebadero de setenta terneros, que fue denegada por Resolución de la Alcaldía de fecha 8 de mayo de 2.015. Se trataba de una solicitud de licencia para una ampliación no permitida por la Ley 5/2005 de 24 de mayo, por cuanto la autorización inicial lo fue para un máximo de cuarenta terneros.
Asimismo, en fecha 25 de noviembre de 2016, el recurrente presentó en el Ayuntamiento un escrito indicando que “acompañaba dos ejemplares del proyecto de construcción de cebadero de chotos” redactado por un ingeniero técnico agrícola, solicitando la correspondiente licencia de obras y de actividad. El proyecto consistía en la ampliación de la actividad que realizaba hasta conseguir una capacidad productiva total de la explotación de 180 chotos de cebo. Tras la tramitación del correspondiente expediente, el Ayuntamiento adoptó el Acuerdo de 9 de mayo de 2017 por el que denegó la licencia ambiental para la ampliación de la actividad; acuerdo que es precisamente el objeto del presente recurso.
A continuación se examinan los motivos de recurso:
PRIMERO: El recurrente alega que la solicitud de licencia ambiental y urbanística formulada para la explotación de 70 cabezas de ganado bovino se adquirió por silencio administrativo positivo, máxime cuando aquella solicitud se correspondía con una nueva explotación y una actividad distinta; y no para la ampliación de ninguna otra preexistente.
La Sala rechaza este primer motivo e insiste en que no ha podido actuar el silencio administrativo positivo porque lo prohíbe, en relación con dicha licencia ambiental, el artículo 30.3 de la Ley 11/2003 de Prevención Ambiental de Castilla y León (en los mismos términos lo establece el artículo 33.4 del Decreto Legislativo 1/2015, de 12 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Prevención Ambiental de Castilla y León) que señala: “La licencia otorgada por silencio administrativo en ningún caso genera facultades o derechos contrarios al ordenamiento jurídico y, particularmente, sobre el dominio público”. A juicio de la Sala, si el recurrente hubiera obtenido esta licencia se le estarían otorgando facultades o derechos contrarios al ordenamiento jurídico. Es más, se incide en que no se trata de una nueva o distinta actividad sino de una ampliación de la que se venía desarrollando al amparo de la licencia excepcional y transitoria otorgada en 2007.
SEGUNDO: El recurrente manifiesta su disconformidad con la denegación de las licencias solicitadas el 25 de noviembre de 2016 para una explotación de 180 terneros. Alega que el juez de instancia considera erróneamente que dicha solicitud es una ampliación de la inicial actividad de 40 cabezas, cuando en realidad se trata de una ampliación de la explotación de 70 cabezas, cuya licencia se ha obtenido por silencio administrativo. Añade que el Real Decreto legislativo 1/2015 no contempla ningún régimen de distancia mínimo que cumplir; que existen otros cebaderos autorizados colindantes al casco urbano; que el terreno donde se pretende ubicar es en suelo rústico común y no en suelo urbano, y, finalmente, que el expediente sancionador incoado por la existencia de la citada explotación de 70 terneros se ha archivado sin sanción y sin estimarse la comisión de infracción.
Ningún género de duda tiene la Sala respecto al hecho de que la actividad de 180 chotos de cebo para la que se pide licencia constituye una ampliación de la primitiva actividad y, por ende, una modificación sustancial de la misma; tampoco que las instalaciones existentes y las nuevas que se pretenden instalar se ubican tan solo a 20 metros del casco urbano y entre 20 a 40 metros de las viviendas más cercanas. De ahí que la transmisión desde la explotación a dichas viviendas de olores, ruidos y molestias resultan evidentes, tal como denuncian varios vecinos en las alegaciones formuladas durante el trámite de información pública. Asimismo, también le queda claro que cuando se otorgó la licencia ambiental el 20 de septiembre de 2007 lo fue al amparo de la Ley 5/2005, y ello fue así porque dicha actividad se encontraba en disconformidad con el planeamiento.
Por todo lo anteriormente expuesto, la Sala considera que la resolución de 9 de mayo de 2017 es conforme a derecho. En su opinión, tratándose de una modificación sustancial de la actividad, debería haberse solicitado una nueva licencia ambiental a través de los cauces previstos en el artículo 45 del Texto refundido citado.
Sin apartarse de la desestimación íntegra del recurso, la Sala no comparte el argumento de la sentencia de instancia según el cual, al tratarse de una actividad ubicada en suelo rústico común, sería necesaria la obtención de la correspondiente autorización de uso excepcional, que debe ser previa a la licencia ambiental y a la licencia urbanística. En opinión de la Sala, si se admitiese que la actividad se ubica o se va a ubicar en suelo rústico común, el uso ganadero que resultaría de la actividad pretendida sería un uso permitido y no sujeto a autorización de uso excepcional, como así resulta de lo dispuesto en el artículo 25.1.a) en relación con el artículo 23.2.a), ambos de la LUCyL, y sobre todo, como resulta de lo dispuesto en el artículo 59.a.1º) en relación con el art. 57.a), ambos del RUCyL.
TERCERO: El recurrente difiere del contenido de la sentencia de instancia cuando niega que existe agravio comparativo, máxime teniendo en cuenta que existen supuestos idénticos a los que sí se les ha otorgado licencia. De hecho, existen tres explotaciones ganaderas a una distancia que no excede de 300 metros del casco urbano, además de las explotaciones avícolas intensivas que se ubican dentro del casco urbano, amén de que también existen otras 17 explotaciones en el término municipal de Narros de Saldueña. La Sala considera que no ha resultado probado ni tan siquiera indiciariamente que se haya infringido el principio de igualdad ni que se haya producido agravio comparativo alguno.
En síntesis, se desestima íntegramente el recurso planteado.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Y considera la Sala que no puede considerarse obtenida por silencio administrativo positivo dicha licencia ambiental para cebadero de 70 teneros a desarrollar en la parcela 301 del polígono 2 del t.m. de Narros de Saldueña, porque con su obtención se estarían otorgando al solicitante facultades o derechos contrarios al ordenamiento jurídico. Y ello es así por lo siguiente: porque la solicitud de dicha licencia ambiental constituye claramente una ampliación de la explotación de 40 cabezas de ganado vacuno que se viene desarrollando en dicha finca; porque dicha explotación de 40 cabezas ganado vacuno (24 UGM) se viene desarrollando al amparo de la licencia otorgada mediante resolución de fecha 20 de septiembre de 2.007 dictada en aplicación del régimen excepcional y transitorio contemplado en la Ley Autonómica 5/2005; porque esta licencia otorgada mediante dicha resolución de 20.9.2007, según lo dispuesto en dicha Ley lo fue con dos limitaciones: por un plazo máximo de 16 años, según el art. 12 de dicha Ley ; y que se permite los cambios de orientación productiva en animales de la misma especie ganadera siempre que no se rebase el número de UGM autorizadas, tal y como así lo dispone el art. 13 de dicha Ley ; y porque en el presente caso la solicitud de licencia ambiental para el cebadero de 70 teneros en la misma finca y aprovechando instalaciones ejecutadas para la explotación ganadera de 40 cabezas de ganado vacuno, supone superar las 24 UGM autorizadas en su día, ya que esos 70 terneros de cebo suponen 42 UGM (…)”.
“(…) A la vista de lo expuesto, considera la Sala que es conforme a derecho la resolución de 9 de mayo de 2.017 que deniega dichas licencias, ambiental y urbanística, para la ampliación de la explotación a 180 chotos de cebo, porque dicha solicitud se refiere a una ampliación de una explotación preexistente que conlleva un incremento de 40 cabezas de ganado a 180, lo que supone pasar de 24 UGM a 108 UGM, contraviniéndose por ello el limite previsto en el art. 13 de la Ley 5/2005 con el que se otorgó la licencia ambiental excepcional y transitoria mediante resolución de 20.9.2007. El quebranto de dicho límite es suficiente para denegar dicha ampliación. Pero es que además al encontrarnos ante una ampliación de la primera explotación, que fue autorizada de forma excepcional y transitoria parta un máximo de 16 años en dicha ubicación por la Ley 5/2005, dicha ampliación implicaría una actividad de hasta 108 UGM, la cual nunca hubiera podido autorizarse en esa ubicación al amparo de dicha ley dentro de la franja de 100 metros envolvente del casco urbano o de área residencial edificada, como así lo dispone el art. 4.A) de la Ley 5/2005 . Estos argumentos bastarían por sí y sin necesidad de ningún otro para confirmar la sentencia apelada y corroborar la conformidad a derecho de la resolución de 9 de mayo de 2.017 que deniega sendas licencias, ambiental y urbanística (…)”.
“(…) Y también tiene razón la Administración y la sentencia apelada que la colindancia de las instalaciones ganaderas que se pretenden ampliar con el casco urbano (20 metros) y su proximidad en 20 a 40 metros a las viviendas más próximas del casco urbano, evidencia que dicha explotación causará molestias, perjuicios, ruidos, olores y demás riesgos sanitarios para los vecinos de las viviendas próximas a dichas instalaciones, que solo pueden evitarse en el presente caso impidiendo dicha ampliación, tal y como ha venido informando el Servicio Territorial de Medio Ambiente en sus informes de 6.2.2017 y de 27.4.2015. Por tanto, concurren también en el presente caso razones de prevención (claramente admisibles cuando se trata de garantizar la salud de las personas próximas a instalaciones de este tipo) que justifican la denegación de la licencia solicitada (…)”.
“(…) Incluso las explotaciones con las que se pretende comparar el apelante son explotaciones que en ningún caso se ubican entre 20 a 40 metros del casco urbano, como se ubica la suya, y sí a una distancia, muy diferente, próxima a los 300 metros, amén de que tampoco consta que estén funcionando amparadas en una licencia ambiental y urbanística que ampare una ampliación de una explotación autorizada excepcional y transitoriamente al amparo de la citada Ley 5/2005. Y por otro lado, la explotación de autos para la que se pide la licencia de ampliación no puede compararse con las nueve explotaciones antes referidas, descritas como de autoconsumo por destinarse a corrales domésticos que vienen funcionando sin licencia, como sucede igualmente con los otros dos corrales de los que es titular el apelante y que se ubican en la misma finca que la explotación para la que se pide licencias, ambiental y urbanística, ya que los términos a comparar son totalmente dispares y distintos (…)”.
Comentario de la Autora:
La finalidad de la Ley 5/2005, de 24 de mayo, de establecimiento de un régimen excepcional y transitorio para las explotaciones ganaderas en Castilla y León, fue otorgar a las explotaciones ganaderas que no podían obtener licencia ambiental en el marco de la Ley de Prevención Ambiental de Castilla y León, un período transitorio suficiente para hacerlo.
Estas explotaciones ganaderas debían cumplir los siguientes requisitos: a) No estar sometidas al procedimiento de evaluación de impacto ambiental, conforme al Anexo IV de la Ley 11/2003, de 8 de abril, de Prevención Ambiental de Castilla y León. b) Haber iniciado el ejercicio de su actividad con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 11/2003, de 8 de abril, de Prevención Ambiental de Castilla y León. c) Encontrarse en situación de disconformidad con el planeamiento urbanístico municipal o con las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal con Ámbito Provincial. d) No superar los límites de capacidad previstos en el artículo 4.
La licencia obtenida mediante este régimen excepcional permitirá los cambios de orientación productiva en animales de la misma especie ganadera siempre que no se rebase el número de UGM autorizadas.
En este caso, la verdadera intención del recurrente fue ampliar la actividad para la que obtuvo una licencia excepcional y transitoria. Sin embargo, sus efectos no pueden extenderse hasta tal punto que se traduzcan en el incumplimiento de la propia normativa que resulte aplicable. De hecho, la solicitud de ampliación a 180 terneros de cebo incrementa en un 150% el número de cabezas de ganado, con un claro incumplimiento del artículo 13 de la Ley 5/2005.
Documento adjunto: 
