Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Valladolid), de 17 de mayo de 2017 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: María Encarnación Lucas Lucas)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ CL 2294/2017 – ECLI: ES:TSJCL:2017:2294
Temas Clave: Biodiversidad; Especies; Caza; Palomas y aves acuáticas; Desarrollo reglamentario; Infracciones; Documentación científica; Directiva de Aves; Órdenes Anuales de Caza; Planes cinegéticos; Protección; Control poblacional; Periodos de aprovechamiento de las especies cinegéticas
Resumen:
La Sala conoce del recurso interpuesto por la “Federación de Ecologistas en Acción Castilla-León” por el que se impugna el Decreto Nº 32/2015, de 30 de abril de la Junta de Castilla y León, por el que se regula la conservación de las especies cinegéticas de Castilla y León, su aprovechamiento sostenible y el control poblacional de la fauna silvestre. En realidad se cuestionan los siguientes extremos: determinadas definiciones contenidas en su art. 1, los arts. 2, 3, 4, 5 y 6 que regulan los medios de caza, los arts. 8 y 9 que regulan las modalidades de caza, el art. 12, sobre seguridad en las cacerías, el art. 13 que declara las especies cinegéticas, el art. 14 que define las especies cazables, el art. 15 sobre protección de las especies cinegéticas, el art. 16 sobre los periodos de caza, el art. 17 sobre los controles poblacionales, art. 19 control de las especies cinegéticas, art. 20 control de animales domésticos asilvestrados y art. 21 control de las especies no cinegéticas.
-Definiciones del Decreto (artículo 1.2.).
Se cuestiona la falta de concisión de los conceptos “especie cinegética”, “especie cazable”, “período de reproducción de las aves y regreso al lugar de nidificación o migración prenupcial” y la ausencia de definición de “animal doméstico asilvestrado”. Se rechaza este motivo por cuanto el Decreto define lo que es “especie cinegética” de forma similar a la Directiva de Aves y lo que se cuestiona en realidad es la legalidad de las especies declaradas como tales en el art. 13, al igual que sucede con los períodos señalados, que remiten a la delimitación temporal que de ellos se hace en el anexo.
-Medios de caza (artículos 2 a 7).
A juicio de la Sala, carece de la relevancia anulatoria pretendida la afirmación de que los arcos, como medio de caza, deben ir precedidos de una regulación específica y que la cetrería debería ser una modalidad y no un medio de caza. La misma suerte corre la alegación sobre la falta de catalogación y regulación del uso de armas blancas, ya que se limita al remate de las piezas de caza mayor. Asimismo, se desestima la falta de enumeración de las razas de perros aptas para la caza o la falta de expresa prohibición del uso de perros peligrosos, por cuanto el decreto se remite a la normativa vigente en materia de registro, identificación, sanidad y bienestar animal.
-Modalidades de caza (artículos 8 y 9).
La Asociación ecologista esgrime que se vulneran los arts. 35 y 36 de la Ley de Caza que distinguen entre modalidades de caza tradicionales y no tradicionales, pero no entre modalidades de caza mayor y de caza menor, como hace el Decreto. Entiende que no cumple con su función de desarrollo reglamentario de la Ley y obvia el procedimiento establecido para las modalidades de caza no tradicionales. A sensu contrario, la Sala considera que el Decreto constituye el desarrollo reglamentario de las condiciones y limitaciones de las distintas modalidades tradicionales de caza y que las definiciones dadas sirven de base para la posterior autorización y ordenación de cada modalidad. La afirmación de que contempla modalidades de caza que entrañan crueldad como la caza de zorros con perros de madriguera no resulta contraria a las infracciones que en esta materia establece la ley de Caza, “pues ni legaliza actuaciones en ella tipificadas, ni autoriza el uso de medios que estén prohibidos por la Ley”.
Sí se estima en cambio la denuncia de que la regulación de la modalidad de caza de paloma en pasos tradicionales y la caza de acuáticas desde puestos fijos resulta insuficiente, máxime teniendo en cuenta la necesidad de concretar aspectos de las mismas que integren los Planes de caza posteriores. Al efecto, se anula el art. 9.4 en el apartado relativo a “dentro de esta modalidad están recogidas la caza de palomas en migración invernal en pasos y la caza de acuáticas desde puestos fijos”.
-Seguridad en las cacerías (artículo 12)
La recurrente denuncia la insuficiencia de las medidas adoptadas para que la actividad cinegética se desarrolle en condiciones que garanticen la seguridad de las personas y sus bienes, en concreto, la prohibición de cazar bajo la influencia de bebidas alcohólicas. Alegación que es rechazada por dos motivos, “primero, porque una norma reglamentaria carece de rango normativo suficiente para tipificar infracciones; y, segundo porque lo que se viene a plantear es el problema de la posibilidad de anular una disposición reglamentaria por ausencia de contenido; es decir: por haber omitido el precepto de que se trate determinadas reglas o prescripciones que hubiesen debido de incluirse en su texto”.
-Declaración de especies cinegéticas y especies cazables (artículos 13 y 14).
Distingue el Decreto entre aves (especies de caza menor) y mamíferos (diferenciando especies de caza menor y de caza mayor). La recurrente considera que esta declaración no viene respaldada por estudios científicos que avalen los requisitos exigidos por la normativa comunitaria en orden a la aplicación de criterios de sostenibilidad en la caza. Y lo viene a confirmar el Tribunal considerando insuficiente la documentación aportada por los codemandados, por cuanto la documentación científica debe fundamentar la norma elaborada y porque la inclusión de una especie en el anexo II de la Directiva de Aves es insuficiente para que un Estado miembro pueda considerarla cazable. Y lo que no se permite es que sean las Órdenes Anuales de Caza, normas carentes de rango y de la estabilidad precisas, las que fijen las especies cazables, sin haber valorado previamente la documentación científica pertinente.
Nos recuerda la Sala las obligaciones que incumben al Estado español cuando se trata de llevar a cabo la transposición a su ordenamiento jurídico de la Directiva de Aves. A través del Decreto impugnado, que tras declarar en su art. 13 las especies cinegéticas, remite la determinación de las que serán cazables a las Órdenes Anuales de Caza, se incumple la normativa comunitaria, máxime teniendo en cuenta que una utilización razonable y una regulación equilibrada desde el punto de vista ecológico, no puede venir determinada por normas administrativas temporales de vigencia anual.
Al efecto, se declara la nulidad de los arts. 13 y 14 del decreto impugnado.
-Falta de planes cinegéticos.
Si bien es cierto, tal y como alega la actora, que no ha tenido lugar el desarrollo de los Planes cinegéticos (art. 40 de la Ley de Caza) y que no se han elaborado por la Dirección General los Planes cinegéticos comarcales, esto puede afectar al ejercicio de la caza, pero no a la legalidad del Decreto impugnado.
-Protección de las especies cinegéticas.
Anula la Sala el art. 15 del Decreto porque se contradice claramente con los arts. 43.3 y 4. de la Ley de Caza que prohíben la caza, sin ninguna excepción, en los días de fortuna y en los de nieve cuando cubra de forma continua el suelo; mientras que el Decreto impugnado faculta a los agentes de la autoridad a autorizar la caza en estos días aunque en determinadas circunstancias.
-Título III. Control poblacional de fauna silvestre y otras capturas.
Los arts. 17 y 18 se refieren a los motivos por los que podrán realizarse los controles poblacionales sobre la fauna silvestre y las autorizaciones para los mismos. La demandante alega que se ha llevado a cabo una transposición incompleta del art. 9 de la Directiva de Aves por cuanto se ha omitido la necesidad de demostrar que no existe otra solución satisfactoria, se amplían los supuestos de excepción a la causación de daños a los bienes de las personas y no se especifican los tipos de flora o fauna a proteger, y se introducen dos nuevos tipos de excepción. Motivos que son rechazados por la Sala partiendo de una interpretación restrictiva del art. 9 que permite establecer excepciones al régimen general de protección de las aves.
Anula la Sala el art. 19 en su apartado 1, letra a) y en la letra b) en los que se especifica la forma de llevar el control de determinadas especies cinegéticas urraca y corneja, jabalí y otros ungulados silvestres y lobo, ya que abre la posibilidad de llevar a cabo controles poblacionales en época de reproducción.
Por último, no se considera que el art. 20 sobre control de animales domésticos asilvestrados vulnere lo dispuesto en el art. 9.2 de la Ley de Caza, que si bien no los considera piezas de caza, sí pueden ser susceptibles de esta actividad.
-Anexo.
En él se definen los periodos de aprovechamiento de las especies cinegéticas de Castilla y León, a los que la demandante imputa falta de rigor y que es estimada por la Sala, lo que conduce a su anulación.
Destacamos los siguientes extractos:
-Modalidad de caza de paloma en pasos tradicionales y la caza de acuáticas desde puestos fijos: “(…) La simple mención en el Decreto impugnado de estas modalidades de caza, entre las denominadas “Espera o aguardo”, no cumple con su misión de ser el desarrollo reglamentario de la Ley fijando las condiciones y limitaciones de las mismas, al ser una disposición de carácter general que sin concretar los términos remite a la Orden Anual de caza cuestiones que, según la Ley de Caza, deben ser fijadas en norma de carácter reglamentario (…)”.
-Declaración de especies cinegéticas y especies cazables: “(…) El hecho de que las especies declaradas cinegéticas en el Decreto estén incluidas en el anexo II de la Directiva únicamente cumple con la condición de que se trate de especies no protegidas por la normativa comunitaria pero ello no colma los requisitos exigidos por la normativa para que tengan tal consideración pues, además, deben ser especies que debido a su nivel de población, a su distribución geográfica y a su índice de reproductividad, su caza no comprometa los esfuerzos de conservación realizados en su área de distribución (…)”.
“(…) La orden anual de caza no es norma con rango suficiente para valorar la utilización razonable de las especies ni para establecer su regulación equilibrada desde el punto de vista ecológico, pues ello supondría que la Directiva vendría a ser desarrollada por las ordenes anuales de caza de vigencia temporal limitada y carentes de la estabilidad que el Tribunal de Justicia ha estimado precisa para las normas que integren el derecho comunitario al derecho interno de cada país (…)
Es decir, conforme al art. 41 de la ley de Caza , la Orden Anual de Caza podrá determinar las especies cazables cada temporada pero para ello es preciso que previamente se haya establecido un régimen de protección de dichas especies de modo que se garantice su estado de conservación, y su utilización razonable, y esta función la debe llevar a cabo una norma como la que es objeto de este recurso declarando cinegéticas aquellas especies que pueden soportar una extracción ordenada de ejemplares sin comprometer su estado
de conservación en esta Comunidad Autónoma, y estableciendo un régimen jurídico de protección para el ejercicio de la caza que garantice una utilización razonable y una regulación equilibrada desde el punto de vista ecológico de las especies afectadas (…)”.
-Controles poblacionales.
“(…) no se aprecia que el Decreto impugnado vulnere la Directiva en cuanto a exigir que estos controles poblacionales se lleven a cabo salvo que “no exista otra solución satisfactoria “, pues aunque no emplea esta terminología lo cierto es que el art. 18 contempla la autorización de estos controles “con carácter excepcional” y cumpliendo determinados requisitos.
Ni tampoco se aprecia infracción por incluir entre los posibles daños que pueden justificar el control los daños a los bienes ya que se hace de manera conjunta con la causación de daños a la salud y seguridad a las personas, como se contempla en la Directiva.
También se impugna la excepción del nº 3 en cuanto se indica “Para proteger la flora y la fauna, tanto protegida como cinegética”, estimando que supone un nuevo supuesto de excepción, lo que no cabe apreciar ya que la DAS se refiere genéricamente a la protección de la flora y la fauna (…)”.
“(…) Por lo expuesto el art. 19 debe ser anulado en su apartado 1, letra a) en cuanto dispone ” Los titulares de los terrenos cinegéticos, y los propietarios o afectados en el caso de terrenos no cinegéticos, en los que se produzcan daños, podrán solicitar a los servicios territoriales el control de estas aves cinegéticas, durante los meses de abril y mayo “, y en la letra b) en cuanto dispone ” Los titulares de los terrenos cinegéticos, y los propietarios o afectados en el caso de terrenos no cinegéticos, en los que se produzcan daños, podrán solicitar a los servicios territoriales el control de estas aves cinegéticas, durante los meses de septiembre y octubre” (…)”.
Anexo:
Esta alegación también debe ser estimada ya que los cronogramas o calendarios de aprovechamiento cinegético individualizados contenidos en el Anexo respecto de cada especie declarada cinegética, aunque basados en el documento “Key concepts of Article 7(4) of Directive 79/409/CEE. Period of reproduction and prenuptial migration of Annex II bird species in the EU”, no coinciden en todos sus extremos con este ya que, como se expone en la exposición de motivos del Decreto impugnado, “se han adaptado para el territorio de la Comunidad de Castilla y León, una vez discriminados los datos irregulares, periféricos y extremos…”, siendo lo cierto que no consta en las actuaciones la documentación científica que avale dicha “adaptación”.
En el propio Anexo se dice que se han tenido en cuenta los estudios, documentos científico-técnicos y referencias bibliográficas que se adaptan o contemplan, parcial o totalmente, la realidad geográfica y ecológica de Castilla y León, pero lo cierto es que en el expediente no obra documentación alguna que avale esta afirmación (…)”.
Comentario de la Autora:
Será necesario adoptar los mecanismos jurídicos pertinentes para ajustar la situación normativa sobre conservación de las especies cinegéticas de Castilla y León, su aprovechamiento sostenible y el control poblacional de la fauna silvestre; máxime teniendo en cuenta que esta sentencia anula varios artículos del citado decreto, concretamente el art. 9.4, en lo relativo a las modalidades de palomas en migración invernal de pasos y la caza de acuáticas desde puestos fijos, el art. 13 relativo a la declaración de las especies cinegéticas, el art. 14 en cuanto a especies cazables, el art. 15 en lo referente a la caza con nieve y el art. 19 apartado 1, letra a) en cuanto controles poblacionales de urraca y corneja en abril y mayo, y en la letra b) en cuanto a controles poblacionales de estornino pinto en los meses de septiembre y octubre, así como el Anexo.
Incide especialmente la Sala en la importancia de los estudios y documentos científico-técnicos a la hora de determinar las especies cazables y los periodos de aprovechamiento. Su ausencia en el expediente así como la remisión constante a las Órdenes Anuales de Caza para su concreción, han resultado suficientes para anular los citados preceptos. El Reglamento debe desarrollar la Ley y no contradecirla pero también regular cuestiones que merecen una normativa precisa y dotada de estabilidad, que no puede suplirse a través de órdenes a todas luces insuficientes para valorar la utilización razonable de las especies.
Cierto es que la caza representa una fuente de ingresos muy importante en esta Comunidad Autónoma, que también debe conjugarse con fundamentos científicos.
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