Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Sede de Burgos), de 20 de diciembre de 2013 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 1ª, Ponente: Eusebio Revilla Revilla)
Autora: Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: ROJ STSJ CL 5874/2013
Temas Clave: Autorización ambiental integrada, Transmisión de la autorización; Caducidad, Modificación sustancial
Resumen:
La Asociación “Ecologistas en Acción Burgos” impugna los siguientes actos:
La Orden de 29 de septiembre de 2011 de la Consejería de Fomento y Medio Ambiente de la Junta de Castilla y León por la que se otorga el cambio de titularidad de la autorización ambiental concedida a la mercantil “Rottneros Miranda, S.A.” por Orden de la propia Consejería de 18 de septiembre de 2007, para la planta de producción de energía eléctrica en régimen especial en sus instalaciones de Miranda de Ebro (Burgos), a favor de la empresa “Biomasa de Miranda I, S.L.U.”
Y la Orden de 30 de enero de 2.012 de la misma Consejería, por la que autoriza la modificación relativa al cambio de combustible en la planta de generación eléctrica en régimen especial, titularidad de la empresa “Biomasa Miranda I, S.L.U.”, que determina la modificación de la Orden de 18 de septiembre de 2.007, por la que se concedió autorización ambiental a “Rottneros Miranda S.A.”, para la fabricación de pasta de papel.
La recurrente solicita su nulidad o anulabilidad basándose en la caducidad de la autorización ambiental integrada (AAI), que no podría transmitirse ni modificarse. Al mismo tiempo, entiende que la modificación aprobada conlleva una modificación sustancial de la AAI, no habiéndose seguido los trámites legales exigidos, equiparables a los de una nueva autorización. Y, en cualquier caso, por haberse omitido la intervención de la Comisión de Prevención Ambiental de Castilla y León.
La Administración demandada se opone al recurso planteado al entender que la transmisión de la AAI se produjo con anterioridad al plazo de caducidad previsto de dos años, y porque la modificación que autorizó el cambio de combustión de lejías por la combustión de biomasa, no supuso una modificación sustancial, sino antes al contrario, se tradujo en una mejora para la seguridad, salud de las personas y medio ambiente. Las mercantiles codemandadas se decantan por la misma línea defensiva.
La Sala pone de relieve que la actividad de la instalación era tanto la producción de pasta de papel como de energía eléctrica en régimen especial. En relación con la primera de las Órdenes impugnadas, considera que la AAI no estaba caducada, máxime teniendo en cuenta que la parte actora da por hecho que el cese de la actividad se produjo en octubre de 2007, sin ninguna prueba. Al mismo tiempo, tampoco se había incoado trámite administrativo alguno tendente a su declaración, sin que la caducidad pudiera operar de manera automática.
En relación con la segunda de las Órdenes, el rechazo de la caducidad se ampara en que, aun reconociendo el transcurso de más de dos años entre el cese y cierre de las instalaciones y la fecha en la que se aprueba el cambio de combustible, lo cierto es que la mercantil “Biomasa Miranda I, S.L.U.”, ya había solicitado de la Administración autonómica en más de una ocasión la modificación no sustancial de la AAI, que aquélla concedió.
Respecto a la modificación del cambio de combustible, consistente en la sustitución de las lejías negras por restos de podas forestales y cultivos energéticos, la Sala valora si el cambio aprobado conlleva una modificación sustancial. Para ello, parte del contenido de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de Prevención y Control Integrados de la Contaminación así como de la Ley 11/2003 de Prevención Ambiental de Castilla y León, y llega a la conclusión de que no se ha practicado prueba alguna tendente a acreditar este extremo, resultando innecesario el trámite de una nueva AAI. Tampoco se ha acreditado, a juicio de la Sala, que fuera preceptiva e imperativa la intervención de la comisión de prevención ambiental de Castilla y León.
En definitiva, se desestima íntegramente el recurso planteado.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) No es cierto y tampoco se ha acreditado que la autorización ambiental integrada objeto de cambio en la Orden impugnada estuviera caducada en el momento de aprobarse la misma. Y no cabe apreciar dicha caducidad por lo siguiente: primero y sobre todo, porque la parte actora da por hecho que el cese de la actividad amparada por dicha autorización tuvo lugar en el mes de octubre de 2.007, sin embargo nada acredita salvo su mera manifestación en torno a dicho dato y extremo por cuanto que ninguna prueba propone al respecto y por cuanto que tampoco dicho dato resulta del expediente; segundo, porque sobre el cese de actividad y clausura de la empresa tan solo se ha acreditado de forma cierta y objetiva que el Juzgado de lo Mercantil de Burgos fijo dicho cese el día 26 de octubre de 2.009, y lo hizo mediante resolución de esta misma fecha como así resulta del folio 62 del expediente administrativo; y tercero, porque entre esta fecha de 26.10.2009 y el día 20 de septiembre de 2.011 en que se aprobó el cambio de titularidad no ha transcurrido el plazo de dos años de caducidad previsto en el art. 44.1.b) de la Ley 11/2003 de Prevención Ambiental de Castilla y León .
En todo caso, insiste la Sala que difícilmente podría apreciarse en el presente caso la caducidad, no solo por lo ya argumentado sino porque además previamente a que se autorizara el cambio de titularidad mediante la Orden de 29.11.2011 en ningún caso se ha incoado trámite administrativo alguno por la autoridad administrativa tendente a declarar dicha caducidad (sin que dicha caducidad opere automáticamente, sino que debe ser declarada tal y como así lo viene declarando tanto esta Sala como la Jurisprudencia del T.S.) (…)”.
“(…) La mercantil Biomasa de Miranda I, S.L.U. ya con fecha 3 de agosto de 2.011solictió a la Consejería de Medio Ambiente la modificación no sustancial de la autorización ambiental integrada de la planta de generación eléctrica y que dicha solicitud se volvió a reiterar el día 7 de octubre de 2.011, es decir antes del vencimiento de los dos años contados desde el día 27.10.2009 en que judicialmente se declaró el cese y cierre de instalaciones, lo que motivó que dicha autoridad autonómica no solo reconociera la vigencia de dicha autorización sino que además de acceder al cambio de titularidad, y de acceder a la modificación de la autorización mediante el cambio de combustible, también reconociera la vigencia de dicha autorización. Pero en todo caso, y como señalábamos en el F.D. anterior, como quiera que con anterioridad a la Orden impugnada de 30.1.2012 no se ha tramitado expediente de caducidad ninguno y tampoco previamente ha sido declarada la caducidad esgrimida por la parte actora es por lo que procede rechazar mencionado motivo de impugnación (…)”.
“(…) Y ante esta falta de prueba concluye la Sala que no puede prevalecer las consideraciones personales y subjetivas de la parte demandante frente a lo ya resuelto y decidido por la Administración con base en los informes favorables emitidos en el curso del procedimiento.
Y así a la vista de lo actuado y probado hemos de concluir que no se ha acreditado que el cambio de combustible operado tenga mayor incidencia o repercusiones más importantes o perjudiciales en la seguridad, la salud de las personas o el medio ambiente que la actividad inicialmente autorizada, no probándose tampoco que el cambio suponga un incremento en la actividad productiva superior al 15 % sobre lo inicialmente autorizado, como tampoco se ha acreditado que el nuevo cambio conlleve la producción de residuos peligrosos nuevos o que incremente en más de un 25 % la producción de residuos no peligrosos, sobre todo cuando del contenido de la Orden impugnada resulta que la “planta de generación de energía eléctrica a partir de biomasa” supone un cambio que conlleva una mejora ambiental tanto desde el punto de vista de emisiones contaminantes a la atmósfera como de generación de residuos disminuyendo su cantidad y peligrosidad, sin que por otro lado se haya practicado en autos informe pericial u otra prueba que desvirtúe tales conclusiones y valoración que realiza la autoridad administrativa competente en este ámbito (…)”.
Comentario de la Autora:
Dos son las cuestiones que se han planteado en este caso, la caducidad de una AAI y modificación -sustancial o no sustancial- de los cambios introducidos en una instalación, y su incidencia en la propia AAI. El argumento esencial para defender el planteamiento de la Sala se centra en el actuar de la Administración, que a lo largo de la tramitación procedimental dio por sentada la vigencia de la autorización, máxime cuando autorizó el cambio de titularidad y el cambio de combustible en la planta, sin haber incoado previamente ningún expediente de caducidad. En otro orden, el órgano ambiental aprecia que la sustitución de combustible implica una mejora ambiental, tanto desde el punto de vista de emisiones contaminantes a la atmósfera como de generación de residuos, disminuyendo su cantidad y peligrosidad.
En aras a la simplificación administrativa, debemos recordar que la Ley 5/2013, de 11 de junio, por la que se modifican la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación y la Ley 22/011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados; no exige una nueva autorización para las modificaciones sustanciales sino la adaptación de la autorización vigente, que será realizada de oficio por el órgano competente. Pensemos que las empresas deben adaptarse constantemente a nuevas tecnologías o demandas de mercado, que no pueden traducirse en trámites procedimentales complejos y dilatados en el tiempo.
Para más información, les recomiendo el artículo de Pernas García, J. “La transposición de la directiva de emisiones industriales y su incidencia en la ley 16/2002 de prevención y control integrados de la contaminación” https://www.actualidadjuridicaambiental.com/wp-content/uploads/2013/06/PERNASGARCIA.pdf
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