Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Valladolid) de 18 de febrero de 2021 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: María Antonia de Lallana Duplá)
Autor: Dr. Fernando López Pérez, Profesor del Centro Universitario de la Defensa, Zaragoza
Fuente: Roj: STSJ CL 644/2021 – ECLI:ES:TSJCL:2021:644
Palabras clave: Apicultura. Ayuntamientos. Comunidades Autónomas. Fiscalidad ambiental.
Resumen:
Se examina el recurso de apelación contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Zamora de 22 de julio de 2020, a través de la cual se estimaba el recurso contencioso-administrativo interpuesto por un particular contra el Decreto de Alcaldía de Espadañedo (Zamora), que a su vez desestimaba el recurso de reposición contra la liquidación de tasas girada por importe de 200 euros relativa a un asentamiento apícola de 100 colmenas.
Al respecto, dicho ayuntamiento había aprobado en su día una Ordenanza Fiscal reguladora de la tasa por prestación de servicios para protección del medio ambiente en materia de explotaciones apícolas. Ordenanza en la que se basaba el giro de la tasa municipal que resultó anulada por la sentencia apelada por causa de la falta de competencia del ente local para la regulación de la actividad de apicultura. Además, esta Ordenanza contenía disposiciones ordenadoras de la actividad, como las distancias mínimas a cumplir en el emplazamiento de las colmenas respecto de caminos públicos.
Más allá de las cuestiones del proceso que a continuación se comentarán, según se desprende de la lectura de la sentencia examinada, la justificación municipal para la imposición de la tasa, se basaba en que el ayuntamiento debía recibir una comunicación ambiental de conformidad con la legislación de prevención ambiental autonómica (artículo 43 de la Ley de Prevención Ambiental de Castilla y León -Decreto Legislativo 1/2015, de 12 de noviembre-).
Pues bien, contra dicha sentencia de instancia se alza el Ayuntamiento, argumentando que este pronunciamiento habría incurrido en un error de interpretación del derecho en cuanto a que mantenía la falta de competencia municipal en materia de control de la actividad apícola. A tal fin, sostiene que los ayuntamientos tendrían competencia para el control y verificación de la actividad apícola como la tienen para otras actividades ambientales, como demostraría el hecho de que los promotores estén obligados a presentar comunicación previa al ayuntamiento de la actividad apícola. De este modo, la tasa tendría por objeto una actividad de prestación de servicios, consistente en la recepción de la comunicación previa al inicio de la actividad apícola y su control.
No piensa lo mismo la Sala, la cual se alinea con la interpretación efectuada por el juzgador de instancia, con cita de numerosa jurisprudencia de la misma Sala del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León. Además, no sólo se confirma la anulación de la liquidación de la tasa, sino que, siendo el órgano judicial competente para anular la Ordenanza reguladora de la tasa, acaba por decretar su nulidad, por causa de la ya mencionada falta de competencia del ente municipal, con base en el artículo 27.2 Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.
Destacamos los siguientes extractos:
“Sobre la cuestión debatida como se recoge en la sentencia apelada se han dictado numerosas sentencias por esta misma Sala y Sección respecto de las diferentes ordenanzas apícolas que se han ido elaborando por los municipios de su jurisdicción, especialmente los de la provincia de Zamora. Así, son de reseñar las dos STSJCyL (Valladolid) de 29.09.2017 (PO 731/16 y PO 732/16, respectivamente), la STSJCyL nº 520/2018 de 29 de mayo de 2018 (PO. 954/2017), la STSJCyL (Valladolid) nº 137/2020 de 5.02.2020 (C. Ilegalidad 1118/19), la STSJCyL (Valladolid) nº 1105/20 de 5.11.2020 (PO 141/20), la STSJCyL (Valladolid) nº 1069/20, de 28.10.2020 (PO 454/2019) entre otras muchas”.
“Por lo tanto cabe concluir:
1º) Que no es conforme a derecho el alegato de la parte apelante de que el Ayuntamiento tiene competencia para el control de la actividad apícola con fundamento a su entender en el Decreto Legislativo 1/2015, de 12 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Prevención Ambiental de Castilla y León.
2º) Que es correcto el criterio de la sentencia de instancia que motiva la nulidad de la liquidación con base en la nulidad de la Ordenanza exponiendo que el Decreto impugnado no solo liquida la tasa sino fija condiciones legales para el establecimiento de la explotación ( las colmenas deberán situarse al menos a 25 metros del camino y …), y de esta forma el Ayuntamiento de Espadañedo ha puesto al cobro una tasa del art. 20 del TRLHL sobre una actuación que no puede hacer (en el art. 5 se reserva la realización de inspecciones y verificaciones de las instalaciones y la actividad de la explotación y cobro de una tarifa por ello).
3º) El art. 2 regula el hecho imponible, con referencia a una serie de servicios y trabajos de inspecciones, proyectos, solicitudes y verificaciones de la actividad de las explotaciones apícolas, que exceden del ámbito de las competencias del Ayuntamiento; que como reiteradamente ha mantenido esta Sala, se limitan a recibir la comunicación ambiental, cuyo contenido en cuanto a los datos a incluir, puede venir complementado por la correspondiente ordenanza municipal. Sin embargo, el citado art. 2 no establece una regulación propiamente dicha de la comunicación ambiental, ni esta actividad se concreta en la configuración de la tasa impugnada. Además consta en el expediente la petición de informe previo a la SAC de Puebla de Sanabria, trámite que excede del citado ámbito de competencias y que no regula la ordenanza.
4º) El art. 5 regula la tarifa por ” la actuación de inspección y verificación realizado por el Ayuntamiento… en general sobre todos los elementos y actividades relacionados con las explotaciones agrarias”, y esta actuación excede de las competencias del Ayuntamiento. Añade dicho artículo “Inicialmente para las instalaciones sujetas a autorización, licencia o comunicación. Tres euros por colmena” habiendo dicho esta Sala en la sentencia de 29/9/2017 (rec. 731/2016) que el número de colmenas es un mero dato de la comunicación previa que en absoluto puede incidir en el coste del servicio que se pretende gravar.
5º) El art. 7 regula el devengo de la tasa con relación ” al momento de presentación de la solicitud que inicie la tramitación de autorización, licencia o comunicación sujetos al tributo, y además cuando tengan lugar las circunstancias que provean la actuación municipal de oficio en cuanto a la inspección y verificación anual…”, actuaciones que en cuanto exceden de la mera gestión administrativa de recepción de la comunicación ambiental carecen de cobertura legal.
Por las razones expuestas, procede desestimar el recurso de apelación y confirmar la sentencia de instancia que ha anulado por su disconformidad con el ordenamiento jurídico la liquidación de la tasa girada al recurrente por prestación de servicios para la protección del medio ambiente por importe de 200€.
Y en aplicación de la dispuesto en el art.26.1 en relación con el 27.2 de la LJCA que dispone que “cuando el Juez o Tribunal competente para conocer de un recurso contra un acto fundado en la invalidez de una disposición general lo fuere también para conocer del recurso directo contra ésta, la sentencia declarará la validez o nulidad de la disposición general”, teniendo en cuenta que el hecho imponible de la Ordenanza que no establece una regulación propiamente dicha de la comunicación ambiental, se aprecia la falta de competencia para dictarla, y su correlativa nulidad que se decreta en esta resolución conforme a lo establecido en el art. 47.2 de la Ley 39/2015, de Procedimiento Común de las Administraciones Públicas”.
Comentario del Autor:
La compleja distribución territorial con la que se configura España y el reparto competencial entre las tres administraciones territoriales existente, suele plantear problemas como el que nos ocupa. En materia ambiental, esta tensión competencial es especialmente notoria, habida cuenta de la competencia básica estatal en la materia y la posibilidad de que las Comunidades Autónomas establezcan medidas adicionales de protección (ex 149.1.23ª de la Constitución). No obstante, aún sigue quedando espacio a los ayuntamientos en la materia, piénsese su proyección en materias como las actividades molestas, ruido, etc.
En el caso que nos ocupa, sin embargo, se parte de una falta de competencia local en materia de instalaciones apícolas, cuya regulación parece agotarse con la competencia estatal y autonómica, sin que quede espacio en consecuencia a la regulación local, y ello pese a que se convierten los ayuntamientos en receptores de las comunicaciones ambientales previas a la instalación de las colmenas, según la normativa autonómica. De todo ello se deriva la imposibilidad de establecer regulación local alguna sobre la materia, y menos girar una tasa por servicios de control de la actividad.
