Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 31 de enero de 2022 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: Clara Penin Alegre)
Autora: María Pascual Núñez. Doctoranda en Derecho en el Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental y en la Universidad a Distancia de Madrid
Fuente: ROJ: STSJ CANT 134/2022- ECLI:ES:TSJCANT:2022:134
Palabras clave: Acceso a la justicia. Caza. Información ambiental. Instrumentos de planificación. Lugares de importancia comunitaria (LIC). Parques Nacionales. Participación. Ordenación de los recursos naturales. Zona de especial protección para las aves (ZEPA).
Resumen:
El supuesto de autos versa sobre la impugnación del Plan Anual de Caza de la Reserva Regional de Caza Saja para la temporada 2019/2020 aprobado por Orden MED/7/2019, de 2 de abril (BOC 5 de abril de 2019), por parte de una asociación ecologista.
La recurrente considera que se ha omitido el trámite de participación e información pública, y considera insuficientes la motivación técnica, la evaluación de las consecuencias, la memoria de temporada, los informes o estudios técnicos, máxime cuando se trata de un plan que afecta a una reserva.
En relación a la aprobación del plan controvertido, se citan los artículos 14 y 45 de la Ley de Cantabria 12/2006, de 17 de julio, de Caza, el Decreto 66/2014, de 30 de octubre, por el que se regula la Reserva Regional de Caza Saja, los artículos 22 y 23, entre otros, de la Ley 4/2006, de 19 de mayo, de Conservación de la Naturaleza de Cantabria, y la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente.
El primer motivo de impugnación menciona tres vicios de procedimiento: i) incumplimiento del procedimiento establecido para la aprobación del plan (artículos 13 y 45 de la Ley 12/2006), en cuanto a la composición de la Junta Consultiva (artículo 4, apartado 1.k) del Decreto 66/14). Por no haber requerido en noviembre de 2016 el nombramiento de un representante de las asociaciones ambientales, ni se notificó a la mismas, vulnerando el derecho de participación medioambiental (artículo 3 de la Ley 27/2006 y 24 de la Constitución, y STSJ número 1475/2017, de 29 de diciembre, de Castilla y León). Asimismo, se invoca la normativa civil sobre carga de la prueba; ii) omisión del trámite de información pública por no haber sido publicado en el Boletín Oficial de Cantabria (artículo 21 de la Ley 42/2007, artículo 3 de la Ley 27/2006, artículo 133 de la Ley 39/2015 y el artículo 51.3 de la Ley 5/2018, de 22 de noviembre, de Régimen Jurídico del Gobierno, de la Administración y del Sector Público Institucional de la Comunidad Autónoma de Cantabria); iii) infracción del artículo 51 de la Ley 5/2018, en cuanto a que la Memoria de Análisis Normativo se redactó antes de que finalizase el plazo de alegaciones y debe ajustarse a los requisitos del Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo.
A estos efectos, la Sala reproduce extractos de su sentencia firme de 14 de noviembre de 2019, en la que consideró, a la luz del artículo 4.4 del Decreto 66/2014, que, en aquel momento no se acreditó que las asociaciones conservacionistas hubieran designado un representante para la Junta Consultiva. Asimismo, consideró que la administración únicamente convoca a dichos representantes, de modo que no es responsable de que las asociaciones no designasen a sus representantes (artículo 4, apartados 1 y 7 del Decreto 66/2014, y artículos 64 y siguientes de la Ley 6/2002). Lo anterior se sustenta en elementos probatorios de la realización de la convocatoria contenidos en el expediente.
En cuanto al trámite de información pública, el Tribunal menciona el artículo 133.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y la STC 55/2018, de 24 de mayo, en virtud de los cuales, debe realizarse a través de la página web de la Administración correspondiente. En supuesto de autos, entiende que así se hizo, y se dio uso al portal de transparencia. Consecuentemente, entiende que no se han vulnerado el artículo 3 de la Ley 27/2006, ni el artículo 22 de la Ley 42/2007. Por remisión a la STC 102/1995, de 26 de junio, determina que la planificación ecológica y la cinegética son distintas. La segunda se subordina a la de recursos naturales y prevé el contenido de los planes anuales de caza (artículos 44.4 y 45), que convive con los planes de gestión sobre determinadas especies.
Respecto a la infracción del artículo 51 de la Ley 5/2018, la Sala considera que, en el supuesto de autos, no es relevante que la memoria e informe de la Asesoría Jurídica se emitieran con carácter previo a la información pública, dado que no se realizaron alegaciones y gracias a estos documentos se practicaron dos trámites que se habían omitido.
El segundo motivo de impugnación versa sobre la infracción de los artículos 3.30, 15, 19 y 21 de la ley 42/2007 y de la normativa sobre ordenación y planificación de las reservas regionales de caza de Cantabria, por no existir un Plan de Ordenación cinegética de las reservas regionales, en concreto, del Saja. Consecuentemente, la recurrente entiende que ninguna planificación contiene un diagnóstico de las especies cinegéticas, los objetivos de aprovechamiento, y los procedimientos de seguimiento y evaluación periódicos correspondientes, a pesar de la existencia de LICs, ZEPAs y Parques Naturales. A ello añade que la Orden adolece de motivación, justificación y antecedentes que lo avalen.
La Sala menciona su sentencia firme de 14 de noviembre de 2019, sobre la impugnación del plan anual anterior, que le vincula por razones de coherencia y seguridad jurídica: Asimismo, razona que la recurrente no menciona ningún precepto en concreto de la Orden que contraríe el ordenamiento jurídico o sus principios inspiradores.
Finalmente, se alega: i) vulneración del principio de interdicción de la arbitrariedad como consecuencia de la falta de motivación, justificación y objetividad, debido a la ausencia de programas de seguimiento, estudios e informes. Por ello, considera la Orden nula de pleno derecho.
La Sala, por remisión a la jurisprudencia en la materia, entiende que la motivación de cualquier norma reglamentaria tiene lugar durante la elaboración de la norma, para crear “un marco adecuado, equilibrado y razonable para el ejercicio de la discrecionalidad administrativa”. Sin embargo, la inexistencia de estudios o informes científicos, previos y particularizados”, no exigidos por la legislación no puede acarrear la declaración de nulidad.
Consecuentemente, desestima el recurso.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) La remisión que hace el art. 4.7 del Decreto 66/2014 a los arts. 64 y siguientes de la Ley de Cantabria 6/2002 implica que, efectuada la convocatoria a los representados designados y cumpliéndose los requisitos de quorum no cabe hacer reproche alguno a la intervención/actuación de la Junta Consultiva en el contexto de carga probatoria antedicho.
La Sala mantiene esta misma argumentación, máxime cuando en este procedimiento se cuenta, no sólo con el requerimiento de 18 de noviembre de 2016, sino también con otros múltiples datos que llevan a la Sala a considerar se produjo dicha convocatoria y la contumaz reticencia a designar un representante en la Junta de entre las asociaciones que promuevan la conservación y uso sostenible de los recursos naturales en Cantabria. Así, en los procedimientos anteriores seguidos por la propia recurrente se observa cómo este representante sí estuvo presente en otras convocatorias, que era consciente de la anualidad de estos planes (la tardanza en la publicación de la Orden hoy impugnada fue objeto de argumento para solicitar la medida cautelar de suspensión de la anterior), cómo ha participado en mesas informales para intentar aunar intereses al respecto, la sobrada cobertura mediática que en los medios cántabros se produce y cómo permanentemente se está recabando por dicha asociación exhaustiva información a la Administración sobre el ámbito cinegético en general y sobre el lobo en particular. La ausencia de respuesta de las asociaciones, entre ellas la recurrente, no resulta creíble, aportándose de contrario la grabación de la reunión constitutiva de la Junta donde se aborda esta cuestión en el audio aportado por el Gobierno de Cantabria”.
“(…) La normativa básica se corresponde con el primer inciso del artículo 133.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, como ha precisado la STC 55/2018, de 24 de mayo, que prevé su realización a través del portal web de la Administración competente, como aquí se hizo, además de utilizarse el portal de transparencia, y sin que se exigiera en dicha versión la información a través del Boletín Oficial.
Partiendo de que se ha llevado a cabo esta información pública, ningún reproche cabe hacer desde el punto de vista del artículo 3 de la Ley 27/2006, de 18 de Julio, por la que se regulan los Derechos de Acceso a la Información, de Participación Pública y de Acceso a la Justicia en materia de Medio Ambiente ni desde el artículo 22 (no el 21 indicado visto el contenido transcrito) de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad. Las referencias de esta ley a la publicación en el Boletín Oficial lo son respecto de instrumentos aprobados. Todo ello con independencia de que no cabe englobar ni confundir planes distintos conforme a la STC 102/1995, de 26 de junio. Sentencia que diferencia la distinta planificación en función de la finalidad y ámbito competencial. Y distinta de la planificación ecológica sería la cinegética que se mencionan en la Exposición de Motivos de la Ley autonómica de Caza 12/2006, estando esta planificación subordinada a la de recursos naturales y regulando el contenido de los planes anuales de caza (artículos 44.4 y 45), y en la que, además de los planes anuales existen planes de gestión sobre determinadas especies”.
“(…) Con relación al resto de vicios procedimentales con infracción del artículo 51 de la Ley 5/2018 que regula pautas y criterios para la elaboración de normas con rango de ley y de reglamentos, el momento en que se emitiera la Memoria e informe de la Asesoría Jurídica carece de relevancia dadas las circunstancias concretas del supuesto. Que se hiciera antes de la información pública, cuando ninguna alegación se realizó y este último informe evidenció la ausencia de dos trámites que por ello se practicaron, descarta cualquier tipo de irregularidad formal con consecuencias anulatorias conforme a las exigencias del artículo 48.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas de aplicación. Distinto podría haber sido el supuesto en caso de que estas alegaciones se hubieran practicado. Finalmente, no se explica en qué medida puede haberse producido la vulneración del Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, máxime cuando no es normativa básica sino desarrollo de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, existiendo normativa autonómica que desplaza las previsiones estatales. Tal y como reconoce la parte recurrente, se sometió el borrador a la Junta consultiva, se emitió informe de la asesoría jurídica, consta de memoria de análisis normativo y fue objeto de información pública, por lo que no existe déficit de trámites en la elaboración de la Orden”.
“(…) La Sala estima que este motivo de impugnación no puede ser acogido, ya que abstracción hecha del palmario y extenso retraso de la Administración en dictar el Plan de Ordenación Cinegética de la Reserva Regional Saja, la falta del Plan de Ordenación en cuestión no produce el efecto jurídico invalidante pretendido por la recurrente. El Tribunal ha formado este criterio sobre los hechos y razones siguientes: 1) La materia analizada se encuentra regulada en los arts. arts. 44 y 45 de la Ley 12/2006, pues son las normas específicas que, en la legislación sectorial (La Ley de Caza de Cantabria) y dentro del ámbito concreto de las Reservas Regionales, establecen la planificación cinegética a la que se refieren los arts. 65 a 67 de la Ley 42/2007. 2) La Disposición Transitoria primera del Decreto 66/2014 establece taxativamente “Hasta la aprobación del Plan de Ordenación Cinegética de la Reserva Nacional de Caza Saja, subsistirá la delimitación de comarcas cinegéticas, lotes de caza y santuarios de las existentes a la entrada en vigor de esta norma”. Y 3) En dicho contexto transitorio, la obligatoriedad, o no, y la existencia, o inexistencia, de estudios específicos… excede de este ámbito”.
“(…) Se debe, pues, insistir, en que, la motivación o justificación del Decreto anulado —como de cualquier norma reglamentaria—, de conformidad con la jurisprudencia de esta Sala que hemos expuesto, debe realizarse en el marco del procedimiento de elaboración de la norma, tomado en consideración todos los elementos del mismo: intereses variados —generales y particulares—, trámites, informes o audiencias, creando, así, un marco adecuado, equilibrado y razonable para el ejercicio de la discrecionalidad administrativa que, obviamente, es controlable desde la perspectiva de la inexistencia de arbitrariedad en la regulación que se imponga, pero que, como hemos expresado, no puede llegar a la declaración de nulidad adoptada, con base, exclusivamente, en la inexistencia de unos estudios o informes científicos, previos y particularizados, cuya concurrencia no viene determinada ni por la normativa sectorial europea, ni por la procedimental interna de elaboración de las normas reglamentarias”.
Lo mismo sucede con las órdenes de caza anuales que aborda en el fundamento siguiente de dicha sentencia (en cuanto anulada su previsión en el Decreto de Castilla-León), compatibles con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea que en dicho recurso se invocaba.
De hecho, la STS, Sala 3ª, sec. 5ª, 1270/2021, de 27-10, rec. 3041/2020, insiste al respecto con relación a los planes de aprovechamientos, incluyendo una breve referencia a la existencia de pronunciamientos del Tribunal Constitucional en relación con la materia, en cuanto de forma paralela y en relación a una norma con rango de Ley, se reflejan criterios semejantes sobre la justificación del ejercicio de la potestad normativa: STC 148/2020, de 22 de octubre, con ocasión de alegar la necesidad de aportar unos concretos informes técnicos y jurídicos y STC 149/2020, descartando en esta ocasión la interdicción de la arbitrariedad y carencia de justificación invocadas respecto de la modificación de la Ley de caza para considerarla inconstitucional”.
Comentario de la Autora:
La sentencia de autos avala la aprobación de la Plan Anual de Caza de la Reserva Regional de Caza Saja para la temporada 2019-2020, al entender: i) que el Consejo Regional de Caza Saja contó con la participación de la recurrente en la celebración de la junta consultiva; ii) que se ha respetado el trámite de información pública, que consta en las páginas web de participación ciudadana y del Gobierno de Cantabria, sin que sea necesario su publicación en el boletín oficial. Finalmente, el pronunciamiento considera que el Plan controvertido no vulnera la normativa sobre el patrimonio natural y la biodiversidad, ni la ordenación y planificación de las reservas regionales de caza de Cantabria.
Enlace web: Sentencia STSJ CANT 134/2022 del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 31 de enero de 2022
