Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 27 de febrero de 2020 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: Clara Penin Alegre)
Autora: María Pascual Núñez. Doctoranda en Derecho en el Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental y en la Universidad a Distancia de Madrid
Fuente: ROJ: STSJ CANT 226/2020- ECLI:ES:TSJCANT:2020:226
Temas Clave: Autorizaciones y licencias. Urbanismo. Planificación. Edificación. Vivienda.
Resumen:
Este pronunciamiento resuelve la impugnación del Acuerdo del Consejo de Gobierno de la comunidad autónoma de Cantabria, de 31 de agosto de 2018, desestimatorio del recurso de alzada frente al Acuerdo de la Comisión Regional de Ordenación del Territorio y Urbanismo, de 5 de diciembre de 2017, mediante el que se denegó a un particular la autorización para la construcción de vivienda unifamiliar en suelo no urbanizable común (rústico ordinario) de Azoños.
Esta calificación del suelo se corresponde con las Normas Subsidiarias (NNSS) de 2006, con el artículo 116 y la Disposición Transitoria Novena de la Ley 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico de Cantabria (LOTRUSCA). La recurrente invoca la precitada Disposición Transitoria Novena apartado 2.b) y el artículo 113.2 que permite la construcción de viviendas unifamiliares aisladas.
El terreno donde se sitúa la edificación controvertida fue recalificado como de especial protección por sus valores intrínsecos a la luz de una Memoria Ambiental de 2015.
Por su parte, la Administración autonómica alude al artículo 131 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana y a la normativa ambiental. Razona que la denegación de la autorización de la vivienda obedece a la existencia de valores ambientales en los términos en los que se pretenden construir. Se opone en el mismo sentido el Ayuntamiento de Santa Cruz.
La Sala reconoce el carácter básico del artículo 13.1 del Real Decreto Legislativo 7/2015 cuando establece que en el suelo en situación rural la existencia de valores ambientales, culturales, históricos, arqueológicos, científicos y paisajísticos están protegidos por la legislación aplicable. A los anteriores efectos coma el planeamiento debe contener en la memoria una explicación lo suficientemente amplia y justificativa de los cambios que se puedan introducir En este sentido, la Sala alude al artículo 116.1.a.2, en conexión con los artículos 108 y 109, que prevé la necesidad de acreditar estos valores concretos en el procedimiento de autorización para la construcción en suelo rústico.
El Tribunal se remite a la memoria ambiental para inferir que los valores Ambientales, culturales, históricos, arqueológicos como científicos y paisajísticos no se predican para Azoños. Consta un informe ad hoc explicativo de dichos valores, no obstante, la Sala considera que hace un análisis genérico de los mismos, sin concretar cuáles son estos valores. Entiende que la Administración justifica su actuación con base al principio de sostenibilidad que impregna el nuevo planeamiento y que en la evaluación estratégica no se analizan las parcelas ni los suelos, sino ámbitos del plan. La sala enfatiza en que en tanto el nuevo planeamiento se no está aprobado serían estos valores específicos los que podrían justificar la oposición a la solicitud de la autorización para la construcción de vivienda.
Finalmente, la Sala reproduce la Resolución de 5 de diciembre de 2017 que reconoce el cumplimiento de los requisitos y parámetros previstos en la disposición transitoria novena en tanto se agrupen las parcelas de referencia afectadas por la construcción para la que se solicita la autorización. Consecuentemente, estima el recurso promovido con el particular.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) En los anteriores términos planteada la cuestión litigiosa, con independencia de que el supuesto de autos no sea exactamente el mismo que el examinado en la Sentencia de la Sala de 9 de diciembre de 2016, PO 268/15, asiste la razón al Gobierno de Cantabria cuando invoca el carácter básico del artículo 13.1 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana que establece, al regular el suelo en situación rural, que “la utilización de los terrenos con valores ambientales, culturales, históricos, arqueológicos, científicos y paisajísticos que sean objeto de protección por la legislación aplicable, quedará siempre sometida a la preservación de dichos valores, y comprenderá únicamente los actos de alteración del estado natural de los terrenos que aquella legislación expresamente autorice” remitiendo a la legislación urbanística la legitimación de actividades y usos específicos de interés público o social en tales casos.
La Disposición transitoria novena de la Ley 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y del Régimen Urbanístico de Cantabria regula las construcciones en suelo no urbanizable o rústico, contemplando la autorización para la construcción de viviendas aisladas de carácter unifamiliar. En el apartado 2.b), y para municipios con Plan General o con Normas Subsidiarias del artículo 91.b) del Reglamento de Planeamiento Urbanístico de 1978, establece que “únicamente se permitirán estas construcciones en el suelo rústico ordinario, y cuando la edificación que se pretenda construir se encuentre en la mayor parte de su superficie a un máximo de doscientos metros del suelo urbano medidos en proyección horizontal”. A diferencia del apartado 2.a) no se recoge las limitaciones referidas a estos terrenos “que estén sometidos a un régimen especial de protección incompatible con su transformación urbana conforme a los planes y normas de ordenación territorial o a la legislación sectorial pertinente, o que dispongan de valores intrínsecos que les hagan merecedores de una especial protección”.
Sin embargo, el artículo 13.1 del TRLS y el carácter reglado que la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha otorgado al suelo de especial protección, en cuanto disponga de valores intrínsecos que les hagan merecedores de una especial protección, permiten concluir que, de existir éstos, no operaría la posibilidad prevista de autorización para la construcción de viviendas aisladas (por todas, ver SSTS, Sala 3ª, sec. 5ª, de 07-10-2014, rec. 1434/2012 y de 04-03-2014, rec. 3886/2011). En estos casos, si bien no se exige que el nuevo planeamiento contenga en la Memoria una explicación minuciosa y exhaustiva de los cambios de clasificación que haya dispuesto, sí exige que sea “lo suficientemente amplia y justificativa de los cambios que se introducen” (STS, Sala 3ª, sec. 5ª, de 23-01-2017, nº 79/2017, rec. 3754/2015). Al mismo resultado se llega atendiendo a la propia normativa autonómica, pues el artículo 116.1.a.2 exige que en el procedimiento de autorización de construcción en suelo rústico se acredite la no concurrencia de estos específicos valores (“deberá aportar justificación de la no concurrencia de riesgos naturales o antrópicos, y de la inexistencia de valores ambientales, paisajísticos, culturales o cualesquiera otros que pudieran verse comprometidos por la actuación”). Precepto que ha de ser interpretado conjuntamente con los artículos 108 y 109, que diferencian entre el suelo rústico de especial protección y el ordinario, siendo estos valores los que se erigen como límite de la discrecionalidad del legislador”.
“(…) Como puede observarse, ningún valor de los recogidos en el artículo 13 del TRLS (valores ambientales, culturales, históricos, arqueológicos, científicos y paisajísticos) se destacan para Azoños en la Memoria, tan sólo para Maoño. En Azoños, por lo que se deduce precisamente del último pasaje, late el deseo de preservar de la urbanización determinados suelos rústicos ordinarios dentro del margen de discrecionalidad de la que goza el planificador. Pero sin reseñar valor alguno digno de la especial protección que convertiría el reglado el suelo y que justificaría se acomodase la clasificación a la fuerza de lo fáctico por encima de la prevista en el planeamiento vigente”.
“(…) Este modelo previsto en el plan en tramitación no está aprobado por lo que, como antes se ha dicho, sólo por los valores específicos y constatados puede oponerse la fuerza de lo fáctico y no la discrecionalidad del planificador para preservar determinados suelos de la urbanización”.
“(…) La inexistencia de valores de los descritos en el artículo 13 de la normativa básica y coincidentes con los valorados por la jurisprudencia del Tribunal Supremo como justificadores del carácter reglado del suelo de especial protección es la que, precisamente, permitió la autorización en suelo colindante con el aquí barajado y de idénticas características la autorización ahora denegada. La única variación, se reconoce, es el criterio de la Sala en la sentencia de 9 de diciembre de 2016, PO 268/16, olvidando que en aquélla sentencia sí se acreditaba la existencia de esos valores que, como la misma indica, “existían antes de la entrada en vigor del PGOU y antes de la redacción de la memoria ambiental, y es esta última la que los pone de manifiesto” atendiendo a la realidad del terreno y no a la potestad planificadora. Aquí sucede lo contrario, pues es ésta la que, al margen de los concretos valores agropecuarios, opta por la preservación del suelo como opción urbanística legitima pero no en vigor. Se reitera, pues, lo dicho con anterioridad. Las razones que puedan justificar la exclusión del proceso urbanizador han de ser las de contar con alguno de los valores recogidos en dicho precepto, efectivamente no sólo ambientales, sino también culturales, históricos, arqueológicos, científicos y paisajísticos, que sirven de justificación para conferirles el carácter reglado de suelo rústico de especial protección, descartando esta clasificación cuando “no se dan razones por las que deben desclasificarse unos terrenos que ya el mismo planificador había, por así decir, desvinculado de su destino agrario” (ver en este sentido la STS, Sala 3ª, sec. 5ª,de 04-03-2014, rec. 3886/2011 y sentencia de Extremadura que confirma). Y en este caso no se da al responder a un modelo aún no aprobado de fomento de actividades agrarias y con independencia de que este suelo carezca de una alta valoración desde el punto de vista agrológico”.
“(…) Expresamente se dice en la resolución de 5 de diciembre de 2017 de la CROTU que “la vivienda se sitúa a menos de 50 del límite de suelo urbano más próximo, y las parcelas suman una extensión de 2.200 m², superiora la mínima de 1.500 m², ajustándose en cuanto a este requisito y a los demás parámetros a lo previsto en la Disposición Transitoria Novena de la Ley del Suelo siempre que se agrupen las parcelas de referencia afectadas por la construcción solicitada” (ver folios 20 y 21 del expediente). Como se reconocía en el informe del Jefe de Sección Técnica de Apoyo, “según los criterios aprobados por la CROTU en fecha 27 de marzo de 2013 si se aplica el régimen establecido en la Disposición Transitoria Novena de la Ley 2/2001 ese prevalece y desplaza las previsiones que contuviera el planeamiento urbanístico preexistente” (folio 12 del expediente). De ahí la desestimación de este motivo introducido en conclusiones sin mayor argumentación, contrario al criterio de la propia Administración autonómica expresado en la resolución origen del recurso y en los criterios por la misma aprobados.”.
Comentario de la Autora:
El paradigma de la sostenibilidad ambiental se está integrando en los instrumentos de planificación urbanística. Sin embargo, la legislación vigente exige la constatación de determinados valores, entre ellos los ambientales, para limitar la autorización de viviendas en suelo rústico común. Estos valores deben quedar suficientemente justificados en caso de que se pretenda excluir un terreno del proceso urbanizador.
Enlace web: Sentencia STSJ CANT 226/2020 del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 27 de febrero de 2020
