Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Canarias de 14 de mayo de 2018 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2, Ponente: Francisco Javier Varona Gómez-Acedo)
Autor: Dr. Fernando López Pérez, Profesor del Centro Universitario de la Defensa, Zaragoza
Fuente: Roj: STSJ ICAN 1047/2018 – ECLI:ES:TSJICAN:2018:1047
Temas Clave: Clasificación de suelos; Costas; Dominio público marítimo-terrestre; Planeamiento urbanístico; Procedimiento administrativo; Urbanismo
Resumen:
Se interpone recurso contencioso-administrativo por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación contra la desestimación del requerimiento efectuado por la Administración General del Estado al Acuerdo de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias de 29 de julio de 2014, a través del cual se aprobaba definitivamente el Plan General de Ordenación supletorio de Yaiza (Lanzarote).
Previamente, conviene indicar que el Plan General supletorio era un instrumento previsto en la Disposición transitoria tercera (apartado 6) de la Ley 19/2003, de 14 de abril, por la que se aprueban las Directrices de Ordenación General y las Directrices de Ordenación del Turismo de Canarias (según la redacción dada por la Ley 6/2009, de 6 de mayo). En la actualidad esta disposición está derogada.
En cualquier caso, la naturaleza jurídica de este Plan General supletorio sería similar a la del Plan General de Ordenación Urbana, ya que se redactaba a fin de adaptar, una vez transcurridos los plazos máximos contemplados, los planes generales de ordenación urbana a las Directrices de Ordenación General, y en el cual se debía recoger el contenido estructural del Plan General de Ordenación, así como la ordenación pormenorizada que resultase necesaria para implantar los sistemas generales, las dotaciones y servicios públicos, la implantación y ejecución de las viviendas de protección pública, etc.. Su carácter supletorio vendría dado hasta la entrada en vigor del nuevo planeamiento general plenamente adaptado, promovido ya por el Ayuntamiento. Destacar, además, que la tramitación de este instrumento supletorio era llevada a cabo por la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias y no por la propia entidad local, como es habitual.
Pues bien, el Abogado del Estado alude principalmente como motivo de impugnación a que el Plan urbanístico es nulo por cuanto ha sido aprobado prescindiendo del informe preceptivo y vinculante de la Administración General del Estado (en concreto, de la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y el Mar), que se recoge en los artículos 112 y 117 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas y su reglamento de desarrollo. Por su parte, los demandados aducen que sí se solicitó el Informe sobre la representación de las líneas de ribera del mar, deslinde de dominio público y servidumbre de protección, sólo que el informe no había sido emitido en el plazo.
Ciertamente, según se desprende de la lectura de la sentencia en su F. 1º, tal Informe sí que fue solicitado en varias ocasiones, a la par que había cambios en el propio Plan e incluso cambios en la Ley 22/1988, pero el Informe no fue emitido bien porque no se podía acceder al CD en el que obraba la documentación, o ésta se enviaba sin diligenciar o por otras causas.
Al respecto, la Sala constata la falta de precisión de las solicitudes de este Informe (incluso, el carácter contradictorio de las mismas), comprobando además que la aprobación definitiva del instrumento recurrido fue anterior al transcurso de los dos meses de plazo que la Ley otorga para la emisión del Informe de costas. De esta manera, la Sala estima el recurso contencioso-administrativo, sólo que considera que la omisión conlleva una anulación del procedimiento y su reposición al momento oportuno para que pueda subsanarse la emisión del Informe, evitando que el vicio afecte a todo el Plan. De esta manera, limita los efectos anulatorios a la zona de dominio público marítimo terrestre y sus zonas de servidumbre del municipio, dejando intacto, en consecuencia, la validez del resto del plan.
Destacamos los siguientes extractos:
“Procede que entremos en las cuestiones de fondo del recurso. El motivo de impugnación que formula el Abogado del Estado se refiere a a la nulidad del Plan impugnado al haber sido aprobado prescindiendo del informe preceptivo y vinculante de la Administración General del Estado, recogido en los arts. 112 y 117 de ley 22/1988 de 28 de Julio de Costas y art. 205 del RD 1471/1989 de 1 de diciembre que aprueba su Reglamento.
Frente a ello las Administraciones demandadas y las entidades codemandadas, sostienen que no existe tal incumplimiento, sino que por el contrario tal informe vinculante sí fue solicitado y sin embargo la Administración del Estado no lo emitió en el plazo de dos meses, por lo que la inexistencia de tal informe emitido en plazo, se debe exclusivamente a su falta de diligencia.
Ciertamente el art 117.1 de la Ley de Costas exige que “en la tramitación de todo planeamiento territorial y urbanístico que ordene el litoral”, y antes de su aprobación inicial, se emita por la Administración del Estado —en el plazo de un mes desde la remisión del proyecto— “informe comprensivo de la sugerencias y observaciones que estime convenientes”; regulando, en su apartado 2, el mismo artículo 117 un mecanismo de control
o comprobación del seguimiento del contenido del expresado informe, expresándose, en tal sentido que “concluida la tramitación del plan o normas de que se trate e inmediatamente antes de la aprobación definitiva, la Administración competente dará traslado a la del Estado del contenido de aquél para que en el plazo de dos meses se pronuncie sobre el mismo. En caso de que el informe no sea favorable en aspectos de su competencia, se abrirá un período de consultas, a fin de llegar a un acuerdo. Si, como resultado de este acuerdo, se modificara sustancialmente el contenido del plan o normas, deberá someterse nuevamente a información pública y audiencia de los Organismos que hubieran intervenido preceptivamente en la elaboración”.
Al referido informe hace referencia el artículo 112 de la misma Ley de Costas que establece que “corresponde también a la Administración del Estado emitir informe, con carácter preceptivo y vinculante, en los siguientes supuestos: a) Planes y normas de ordenación territorial o urbanística y su modificación o revisión, en cuanto al cumplimiento de las disposiciones de esta Ley y de las normas que se dicten para su desarrollo y aplicación”.
Ahora bien, hemos trascrito literalmente las diversas solicitudes de informes que fueron emitidas por la Administración autonómica en trance de la elaboración del debatido Plan General. Ello para constatar de un lado la falta de precisión de tales solicitudes en los que se indicaba distintas normas legales en que se fundamentaba y de otro su mismo carácter contradictorio.
Como hemos expuesto, dejando al margen la solicitud de informe inicial a que se refiere el número 1 del artº 117, –que sí fue efectivamente emitido por la Dirección General de Costas—, el Gobierno de Canarias remitió sucesivas solicitudes de informe de fecha 15 de octubre de 2012, 25 de febrero de 2014, 15 de abril de 2014 y finalmente el 6 de junio de 2014, en todos los casos con referencia al informe previsto en el número 2 del citado art 117 Ley de Costas en unos casos relativo al documento de aprobación inicial del Plan General de Yaiza, en otro con invocación de la disposición transitoria tercera de la Ley 19/2003, de 14 de abril, por la que se aprueban las Directrices de Ordenación General y las Directrices de Ordenación del Turismo de Canarias, indicando que el Plan será sometido a un nuevo proceso de información pública, en otros invocando “informe de Cooperación Interadministrativa según artículo 27.2 del Reglamento de Procedimientos (Decreto del Gobierno de Canarias 55/2006, de 9 de mayo modificado por Decreto 30/2007, de 5 de febrero) sobre el Informe de Sostenibilidad Ambiental y en el marco del Artículo 37.3 del citado texto legal, etc., lo que determina una evidente confusión del informe realmente solicitado y los documentos remitidos, que debieron ser el que sería sometido a aprobación definitiva.
También es cierto que en la demanda del Abogado del Estado se invoca la apertura de un trámite de consultas con diversas reuniones con las administraciones autónomas y locales, que aun cuando no sean negadas por ellas, es lo cierto que no aparecen documentadas y por ello no podemos determinar su contenido.
Pero al margen de lo expuesto, y ello es sustancial para desestimar los motivos de oposición formulados por las administraciones y entidades codemandadas, es lo cierto que el ultimo de las solicitudes de informe referidas y remisión de documentación, se realiza los días 6 y 10 de junio de 2014 (folios 27297 y siguientes del EA) y que la aprobación definitiva tiene lugar por la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias con fecha 29 de julio de 2014 (folio 30.701 y siguientes del expediente), por lo que no había transcurrido el plazo de dos meses a que se refiere el repetido art 117.2 de la Ley de Costas.
Es evidente que el día inicial del cómputo del plazo de dos meses debe referirse a tal fecha teniendo en cuenta que en ella se dice expresamente que se” remite información respecto a la solicitud del preceptivo informe previsto en el artículo 117.2 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, con carácter previo a su aprobación definitiva del Plan General de Ordenación supletorio del municipio de Yaiza, en Lanzarote, en tramitación desde esta Consejería, se adjuntan certificaciones expedidas por el Ayuntamiento de Yaiza respecto a la aprobación y servicios de los siguientes Planes Parciales del Municipio:
-Plan Parcial Castillo del Aguila. -Plan Parcial Montaña Roja-Plan Parcial Puerto Calero-Plan Parcial San Marcial del Rubicón -Plan Parcial Las Coloradas-Plan Parcial Costa Papagayo.
Asimismo se remiten copias compulsadas de planos que obran en los archivos de esta Consejería respecto a los mismos, todo ello al objeto de que se establezca la servidumbre de protección aplicada en función de la disposición transitoria tercera de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, en su nueva redacción conforme a la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, en su Disposición transitoria primera , en 20 metros en los tramos que eran suelo clasificado como urbano en 1988 y/o se permita reducir la servidumbre de 100 metros a 20 metros en relación con los suelos que no tenían esta clasificación, pero que cuentan con los servicios adecuados en desarrollo de los mencionados Planes”.
Aun cuando la jurisprudencia ha resaltado que la omisión de un informe es causa de nulidad de pleno derecho, debe considerarse también que tal omisión debe acarrear la anulación del procedimiento y su reposición al momento oportuno para que pueda suplirse tal falta emitiendo el referido informe. Ponderando ambas afirmaciones en este caso la nulidad que declaramos no afecta a la totalidad del Plan General impugnado, sino tan solo a la parte que incide sobre el dominio público marítimo terrestre y sus zonas de servidumbre a fin de que se solicite y emita el informe previsto en el artº 117.2 de la Ley de Costas”.
Comentario del Autor:
Volvemos a referenciar la anulación de un Plan urbanístico, sólo que en este caso, a diferencia de otros supuestos, la omisión de un Informe sectorial preceptivo y vinculante, no conlleva la nulidad de pleno derecho de todo el plan, sino que únicamente se anula el procedimiento y se ordena su reposición al momento oportuno para que pueda suplirse la omisión de tal Informe (en este supuesto, de la administración de costas). Además, el fallo ni siquiera afectaría a la totalidad del planeamiento impugnado, sino que sólo a la superficie ordenada que esté afectada por el dominio público marítimo terrestre y sus zonas de servidumbre.
Tal solución parece romper con la doctrina de nuestros tribunales sobre la naturaleza de los planes urbanísticos, de la que se desprende -ante supuestos de falta de un informe sectorial previo, preceptivo y vinculante- la nulidad de pleno derecho de la totalidad del Plan urbanístico. En esta misma REVISTA se han analizado por ejemplo, la nulidad total de Planes urbanísticos por la omisión del Informe de Telecomunicaciones, como por ejemplo en la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de 27 de febrero de 2018 y en la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 28 de noviembre de 2016.
Cabe destacar, también, que recientemente se ha registrado en las Cortes la Proposición de Ley de medidas administrativas y procesales para reforzar la seguridad jurídica en el ámbito de la ordenación territorial y urbanística (BOCG núm. 319-1), presentada por el Grupo Parlamentario Popular en el Congreso. En esta Proposición de Ley se plantea la modificación del artículo 55 de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre), a fin de “salvar” a instrumentos urbanísticos y territoriales recurridos, distinguiendo entre las normas del Plan, disposiciones administrativas de carácter general, y las disposiciones no normativas. De esta manera, la anulación de las determinaciones del plan que no tengan carácter normativo no serán consideradas, con carácter general, un supuesto de nulidad de pleno derecho, sino de anulabilidad (con muchas excepciones, eso sí), lo que permitirá que en estos casos se determine una anulación parcial y no la nulidad de pleno derecho de todo el instrumento. Además, esta Proposición de Ley incluye otras muchas modificaciones, siendo que de algunas cabe esperar una cierta controversia, como por ejemplo la concerniente a la limitación temporal para la impugnación indirecta de las normas de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística o matizaciones a la acción pública. Habrá que estar atentos, pues, a la tramitación parlamentaria de esta Proposición de Ley.
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