Autora: Alba Nogueira López, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidade de Santiago de Compostela e investigadora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT)
Fuente: ROJ SAN 2727/2011
Temas Clave: caducidad de concesión marítimo-terrestre; nulidad de autorización de planta de tratamiento de efluentes en terreno de la concesión; cese de vertidos a través de emisario; silencio administrativo
Resumen: Era objeto del presente recurso contencioso administrativo la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso interpuesto en fecha 13 de enero de 2005 ante la Ministra de Medio Ambiente. En este recurso se solicitaba la incoación del expediente de caducidad de la concesión de ENCE, S.A. en los terrenos ganados al mar de las marismas de Lourizán (Pontevedra); la nulidad de pleno derecho de la autorización concedida el 31 de enero de 2003 para la construcción de una planta de tratamientos de efluentes en esos mismos terrenos. La demandante, la Asociación Salvemos Pontevedra, solicitaba que se procediera a la paralización de las obras que se realizan en la planta de tratamiento de efluentes y en la EDAR, por carecer de la oportuna concesión administrativa así como el inicio del expediente para la reposición de la legalidad urbanística y costas.
Como trasfondo de esta solicitud está el cambio de titularidad de la empresa ENCE que en su día pertenecía al INI y que fue privatizada. La demandante alega la inexistencia de un título habilitante para la realización de las obras mencionadas ya que, por un lado, la concesión inicial era exclusivamente para una fábrica de papel kraft –y no para otras obras para las que no consta modificación del título concesional (EDAR, emisario submarino)- y, por otra, la transmisión de la concesión a la nueva denominación social privatizada que incumpliría, el art. 70.2 de la Ley de Costas y el artículo 137.5 del Reglamento de Costas.
Destacamos los siguientes extractos:
En relación con la alegación de inadmisibilidad por falta de legitimación: “en supuestos como el presente, considera la Sala que la Asociación demandante está legitimada al amparo del citado artículo 109 de la Ley de Costas , y sin que sea preciso demostrar relación alguna con el objeto del pleito, para exigir a la Administración la incoación de un expediente de caducidad de una concesión otorgada en la zona marítimo-terrestre en 1958 para la instalación de la fábrica de pasta de celulosa Kraft, concesión transferida por Orden Ministerial de 6 de mayo de 1959 de la Empresa Nacional de Celulosas de Pontevedra, S.A. Asimismo, está legitimada la Asociación Salvemos Pontevedra, para exigir la apertura de un expediente sancionador contra la entidad que explota la citada fábrica”.
Sobre el silencio administrativo: “El silencio de la Administración de costas respecto al recurso de alzada presentado en fecha 13 de febrero de 2005, es lo que constituye el objeto del presente recurso contencioso administrativo”.
“La parte recurrente denuncia la vulneración del artículo 42 de la Ley 30/92 , con los efectos que se derivan del párrafo final del artículo 43.2 de la Ley 30/92 que, entiende la recurrente, supone la estimación de lo solicitado por la Asociación en vía administrativa. La codemandada considera, sin embargo, que no se ha producido silencio de la Administración al haber dirigido la Ministra de Medio Ambiente una comunicación al presidente de la Asociación recurrente en fecha 10 de mayo de 2007.
Ahora bien, la comunicación del Ministerio (…) no se refiere a las peticiones y escritos de los que trae causa este recurso (de fechas 15 de julio de 2004, con ampliación de 6 de agosto citado año, y de 13 de enero de 2005), frente a los que la Administración guardó silencio sin resolver los mismos, debiendo pronunciarnos sobre el carácter de tal silencio”.
“En el presente caso, no concurre ninguna de las excepciones previstas en el artículo 43. 2, anteriormente citado, para excluir de la regla general del silencio positivo a la petición formulada por la recurrente ante la Administración. En los escritos presentados por la Asociación Salvemos Pontevedra ante el Ministerio de Medio Ambiente no se solicita que se transfieran a la solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o servicio público, al contrario se pretende la caducidad de una concesión de terrenos que constituyen dominio público marítimo terrestre”.
“Ello no significa, la estimación de la demanda en su integridad, pues en el suplico se formulan peticiones que son contradictorias entre sí o que difieren de lo solicitado en vía administrativa (…) incurriendo así la parte, y respecto de algunas de las peticiones, en desviación procesal, dado el carácter revisor de la jurisdicción contencioso administrativa, extremo puesto de relieve en su escrito de contestación a la demanda por ENCE,S.A”.
“En consecuencia, cabe estimar en parte la solicitud presentada por la recurrente en el escrito presentado el 13 de enero de 2005, condenando a la Administración a la incoación del expediente de caducidad de la citada concesión y a la adopción de todas las medidas legalmente contempladas para la paralización de las actividades y suspensión del uso y explotación de las instalaciones que correspondan, todo ello, sin perjuicio de las consecuencias que puedan derivarse de la incoación del procedimiento de caducidad. Asimismo, no procede la incoación de los correspondientes expedientes de reposición de la legalidad “urbanística”, ya que la infracción de la citada legalidad urbanística, (no de la normativa de costas), queda al margen del presente procedimiento”.
Comentario de la autora:
La presente Sentencia tiene una gran relevancia en relación con las diversas iniciativas que grupos ecologistas y el propio Ayuntamiento de Pontevedra han venido adoptando tanto en el plano administrativo como judicial para intentar el traslado de la planta de celulosa de ENCE en pleno casco urbano de Pontevedra. La existencia de una concesión marítimo terrestre que caducaría en 2018 y sobre la que hay abiertos intentos de buscar fórmulas para alargarla (declaración de innecesariedad por pérdida de las condiciones naturales; conversión en dominio público portuario…), se ve ahora cuestionada mediante argumentos en relación con la caducidad de la concesión por el proceso de privatización de la empresa y la ausencia de modificación del título concesional inicial para todos los cambios que ha habido en el proceso productivo y en las instalaciones. La Sentencia no entra en los argumentos de fondo sobre el título concesional ya que resuelve el pleito en base a la existencia de un silencio administrativo que obliga a la administración a incoar el expediente de caducidad de la concesión y decidir sobre estas cuestiones sustantivas. En los últimos años se han sucedido otras sentencias de diversos órdenes jurisdiccionales (condena por delito ecológico, sentencia en relación con la declaración de supramunicipalidad de la instalación a efectos de sustraerla del control urbanístico municipal…) que muestran el alto grado de conflictividad en el que se mueve esta instalación industrial por lo que seguramente el procedimiento de caducidad será un nuevo ámbito de confrontación entre ambiente y urbanismo y los intereses empresariales.
