Sentencia de la Audiencia Nacional de 10 de junio de 2019 (Sala de lo Contencioso Madrid. Sección 1ª. Ponente: Felisa Atienza Rodríguez)
Autor: Dr. Carlos Javier Durá Alemañ, Investigador del Centro Internacional de Estudios en Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: SAN 2410/2019 – ECLI: ES:AN:2019:2410
Temas Clave: Agricultura; Ganadería; Investigación; Competencias; Gasto público; Subvenciones
Resumen:
Se impugna en el presente recurso por la Abogada de la Generalitat de Cataluña, la Orden AAA/1229/2015, de 19 de junio, del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, por la que se convocan para el año 2015, las subvenciones destinadas a agrupaciones de productores para la realización de proyectos de investigación aplicada e innovación en determinados sectores ganaderos.
La recurrente solicita que se declare la nulidad de la Orden y en defensa de su pretensión en base a lo siguiente: en primer lugar, solicita la nulidad de pleno derecho de la misma (art. 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre ) por exceder de los límites materiales propios de la potestad reglamentaria, con infracción del principio de jerarquía normativa al vulnerar el marco de distribución competencial entre administraciones públicas ( artículo 51 de la Ley 30/1992 , en relación con los artículos 110 y 114 a 116 del Estatuto de Autonomía de Cataluña); además, manifiesta la recurrente, la Orden ha sido dictada por órgano manifiestamente incompetente pues la competencia del Estado debe restringirse al establecimiento de normas básicas referidas a aspectos centrales del régimen jurídico de las subvenciones y, en tanto que normativa básica, debe adoptar la forma de Real Decreto, conforme a la sentencia del Tribunal Constitucional 156/2011, de 20 de octubre.
Por otro lado, considera que el Estado carece de competencia para dictar la normativa al amparo del artículo 149.1.15 y 149.1.13 CE , ya que “agricultura y ganadería” no es una de las competencias exclusivas del Estado conforme a dicho artículo y las ayudas no tienen incidencia directa y significativa sobre la actividad económica; cita las sentencias del Tribunal Constitucional 242/1999, 226/2012 de 29 de noviembre y la más reciente 49/2013 de 28 de febrero, pues en las materias en las que las Comunidades Autónomas tienen competencia exclusiva, como son las de ganadería y agricultura, del análisis del objetivo de la subvención se deduce que no es la investigación en el sentido constitucional expuesto.
En tercer lugar, argumenta exceso de competencia estatal de la potestad subvencional, pues en las materias en que las Comunidades Autónomas tienen competencia exclusiva, la intervención estatal debe limitarse a “decidir asignar parte de sus fondos presupuestarios a esas materias o sectores… de manera genérica o global, por sectores o subsectores enteros de actividad y territorializarlos”, de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional que se contiene en las SSTC 13/92 y 128/99.
Por último, observa que se ha actuado con deslealtad institucional y falta de respeto a las sentencias del TC pues las mismas ayudas correspondientes a 2013, con el mismo contenido, fue objeto de recurso ante la misma Sala que estimó el recurso formulado contra la Orden PRE/917/2013, de 20 de mayo, por la que se establecen las bases reguladoras de las subvenciones destinadas a agrupaciones de productores para la realización de proyectos de investigación aplicada e innovación en los sectores vacuno, porcino, ovino, caprino, avícola y cunícola y por la que se convocan las correspondientes al año 2013, por lo que se trata de la Orden de bases de la convocatoria que ahora se impugna.
El recurso fue estimado por sentencia de 27 de mayo de 2015 que declaró la nulidad de la Orden, y el recurso de casación contra la misma interpuesto por el Abogado del Estado fue desestimado por sentencia de 29 de enero de 2018 (recurso 2794/2015). Por ello, entiende la actora que una vez anulada la Orden de bases y la convocatoria del año 2013, la Orden aquí impugnada, publicada al amparo de las bases de la Orden anulada, es también nula, al ser un acto de aplicación de la misma, como así lo reconoce el Tribunal Supremo en su sentencia 1948/2016.
La sentención recurrida en ese procedimiento, y que es tenida en cuenta por la Sala para justificar la estimación del recurso planteado concluyó que dicha Orden incurría en nulidad de pleno derecho por exceder de los limites materiales propios de la potestad reglamentaria del Estado con infracción del principio de jerarquía normativa por infracción de las previsiones estatutarias que recogen los artículos 110 , 114 , 115 y 116 del EAC en relación con el artículo 149.1.13 de la CE , conforme a la doctrina constitucional fijada en la materia, habiéndose dictado por órgano manifiestamente incompetente- y con base en los argumentos que despliega en un extenso fundamento jurídico tercero, estima el recurso por considerar que el título competencial empleado por el Estado para dictar la actividad impugnada -artículo 149.1.15ª que le atribuye competencia exclusiva en materia de “fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica”- no le habilita para ello “.
Destacamos los siguientes extractos:
(…) “En definitiva, la Orden impugnada contradice la doctrina constitucional expuesta, en cuya virtud corresponde a la Comunidad Autónoma regular el procedimiento de tramitación de estas subvenciones y gestionarlas efectivamente, pues aquélla atribuye a la Administración del Estado la totalidad de las facultades de convocatoria, instrucción, resolución y pago de las ayudas así como la regulación completa del procedimiento para su concesión. Todo ello supone la centralización de la entera tramitación de estas ayudas en la Administración estatal, sin que se haya justificado la necesidad de que los fondos controvertidos, tal y como se establece en la Orden impugnada, deban ser gestionados de forma centralizada y no por la Administración llamada en primer lugar a ello en virtud de sus atribuciones competenciales, es decir, la autonómica. En consecuencia la orden impugnada vulnera el orden de distribución de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma de Cataluña, desde el momento en que regula aspectos que son de competencia autonómica, mediante una regulación agotadora que no deja margen a la gestión y control que compete a aquella en relación con la competencia en materia de ganadería, asumida de acuerdo con la ordenación general de la economía (148.1.7 de la Constitución en relación con lo previsto en los artículos 114.1 y 116.1 a ), g ) y h) del EAC), incurriendo en la causa de nulidad de las disposiciones generales que prevé el artículo 62.2 de la LRJPAC”.
(…) “1.- “El carácter innovador de los proyectos a financiar junto con la previsión de la posible transferencia de sus resultados al sistema general de servicios sociales para la integración de inmigrantes, características que se desprenden de la Orden objeto de conflicto, no suponen, por sí mismas, que predomine la naturaleza investigadora” (STC 227/2012, de 29 de noviembre). 2.- “no toda actividad de innovación en el turismo o en cualquier otra materia puede calificarse como investigación, pues la innovación en un sector determinado puede consistir, simplemente, en la aplicación al mismo de los resultados de una investigación ya realizada”, de manera que “no puede reconducirse a la materia “investigación científica y técnica” cualquier aplicación tecnológica ya existente, por novedosa que fuere para el área en que se implante” ( STC 242/1999, de 21 de diciembre , F. 14 a). 3.- La promoción de la innovación tecnológica debe “formar parte de la vida ordinaria de las empresas, que habrán de incorporar de modo continuado las novedades de la ciencia y la técnica para atender a las necesidades impuestas por la competencia en los mercados”, por lo que la mera incorporación de las innovaciones tecnológicas en la actividad propia del sector de que se trate no resultan encuadrable en el titulo competencial examinado sino que se inscribe en la ordenación del mismo ( SSTC 186/1999, F. 7 y 190/2000 , F. 7, en relación con el sector industrial).”
(…) “Rechaza lo primero después de valorar las distintas actividades objeto de la subvención (proyectos de innovación dirigidos a la optimización de los costes de producción; proyectos de mejora genética, de parámetros reproductivos y sanitarios, para optimizar las condiciones de producción y mejorar índices productivos e incrementar la competitividad y la rentabilidad; proyectos dirigidos a incrementar el valor añadido de la producción y la diversidad comercial para adaptar la oferta a la demanda y aumentar el consumo; proyectos de mejora del conocimiento de los sectores; proyectos de optimización de sistemas de producción, mediante innovaciones que favorezcan el bienestar de los animales de la especie porcina) concluye que “no se muestran de forma notoria y patente como actividades incardinables en la llamada “investigación científica y técnica”, cuyo fomento y coordinación general son atribuidos a la competencia exclusiva del Estado por el artículo 149.1.15 de la CE , examinadas a luz de la doctrina constitucional expuesta.”
Comentario del Autor:
Pocos comentarios pueden realizarse ante una sentencia tan bien argumentada, lo cierto es que el Estado central de manera reiterada ha venido extralimitando sus competencias invadiendo las de las comunidades y vulnerando el principio de jerarquía normativa. Sentencias como la aquí comentada u otras que también han sido analizadas por Actualidad Jurídica Ambiental son muestra de la querencia que ha tenido el Estado de ir más allá de sus competencias. Con total seguridad, en un futuro próximo esta situación se irá normalizando para evitar interpretaciones erróneas de determinados artículos de nuestra Constitución.
Enlace: Sentencia SAN 2410/2019 de la Audiencia Nacional de 10 de junio de 2019
