Sentencia de la Audiencia Nacional de 22 de junio de 2016 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Ponente: D. Santos Honorio de Castro García)
Autora: María Pascual Núñez, Estudiante en prácticas del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: SAN 2495/2016 – ECLI:ES:AN:2016:2495
Temas Clave: Autorización de explotación; Central nuclear; Trillo I; Sanciones; Principio de tipicidad; Non bis in ídem
Resumen:
En el supuesto que nos ocupa, la Sala examina el recurso contencioso-administrativo que deviene de la impugnación formulada por la mercantil GAS NATURAL SDG, S.A., de la Orden ministerial de 25 de septiembre de 2014 dictada por el Ministerio de Industria, Energía y Turismo, que resolvió el expediente sancionador incoado a IBERDROLA GENERACIÓN S.A, GAS NATURAL SDG S.A, HIDROELÉCTRICA DEL CANTÁBRICO y NUCLENOR S.A, titulares de la Central Nuclear de TRILLO I.
Se debe puntualizar que ya anteriormente, en fecha 25 de junio de 2012, se inició un expediente sancionador a las cotitulares de la misma Central Nuclear, que concluyó con la imposición de la sanción contemplada en la Disposición Transitoria Única (DTU) de la Ley 25/1964, de 29 de abril, sobre energía nuclear (LEN), por incumplimiento de la obligación de adaptación a las condiciones establecidas en el artículo 28.
Así mismo, a fecha 10 de abril de 2014, la Dirección General de Política Energética y Minas, acordó incoar un nuevo expediente sancionador por considerar que las titulares de la instalación estaban incurriendo de forma permanente y continuada en la infracción prevista en el apartado 5 de la DTU de la LEN.
En definitiva, la controversia gira entorno a la tipificación de la sanción impuesta en dicha Orden, fundada en el apartado 5 de la DTU de la LEN, a la luz de las modificaciones efectuadas por la Ley 12/2011, de 27 de mayo, que introdujo la exigencia de la titularidad única de las autorizaciones de explotación, en lugar del sistema de cotitularidad que venía aplicándose. Asimismo, esta norma estableció la obligación de presentar un plan de adaptación a las nuevas condiciones en el plazo de 4 meses ante la Dirección General de Política y Minas, y de hacer efectiva dicha adaptación en el plazo máximo de un año. La Audiencia efectúa un análisis de la cuestión en conexión con el principio non bis in ídem, que proscribe la duplicidad de sanciones al mismo sujeto por los mismos hechos.
Así, en el apartado 5 de la citada DTU de la LEN se contempla la sanción que recaería en caso de incumplimiento de la obligación de adaptación en la forma y plazos establecidos, constituyendo, en su caso, una infracción grave a los efectos de lo dispuesto en el artículo 86 b) de la Ley 25/1964, de 29 de abril, sobre Energía Nuclear.
La Sala basa su decisión remitiéndose al contenido de su sentencia de 1 de diciembre de 2015 que resolvía una cuestión análoga, y concluye que la configuración legal que la LEN hace de la infracción contemplada en la DTU imposibilita calificar la infracción como permanente, dado que la Ley acota temporalmente el incumplimiento sancionado. A falta del presupuesto de tipicidad de la conducta enjuiciada, la Audiencia estima el recurso interpuesto por GAS NATURAL SDG. S.A.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) La Disposición Adicional Tercera de la Ley 12/2011, de 27 de mayo, sobre responsabilidad civil por daños nucleares o producidos por materiales radiactivos, modificó el art 28 de la Ley 25/1964 de 20 de abril sobre Energía Nuclear (LEN), introduciendo la exigencia de la titularidad única de las autorizaciones de explotación en lugar del sistema de cotitularidad que venía aplicándose, según el siguiente tenor: “El titular de la autorización de una Central Nuclear deberá ser una persona jurídica que tenga por objeto exclusivo la gestión de centrales nucleares, contando a tal efecto con los medios materiales, económico-financieros y personales necesarios para garantizar la explotación segura de la misma”.
La citada Ley 12/2011, de 27 de mayo, introduce en la LEN una Disposición Transitoria única (DTU) para regular la adaptación al nuevo régimen de titularidad, otorgando a los titulares de las autorizaciones un plazo de 4 meses para presentar un plan de adaptación a las nuevas condiciones establecidas. Y en el apartado 5 de la citada DTU de la LEN se tipifica una sanción con el siguiente tenor literal: “El incumplimiento de la obligación de adaptación en la forma y plazos establecidos en la presente disposición constituye infracción grave a los efectos de lo dispuesto en el artículo 86 b) de la Ley 25/1964, de 29 de abril, sobre Energía Nuclear” (…)”.
“(…) La aplicación de lo anteriormente expuesto al caso enjuiciado exige tomar postura sobre si la conducta tipificada en el apartado 5 de la DTU por remisión al apartado 1 de la misma disposición es una conducta continuada que, aunque transcurra el año al que se refiere dicho apartado 1, se está cometiendo mientras no se realice la actividad cuya omisión se sanciona, o si, por el contrario, la conducta omisiva está acotada temporalmente a efectos de integrar la tipo sancionador, de suerte que una vez que trascurre el año concedido por la Ley sin haber presentado el plan de adaptación, no es posible ya volver a incidir en la conducta infractora.
Pues bien, la lectura de la disposición transitoria única analizada revela que el apartado 5 sanciona “el incumplimiento de la obligación de adaptación en la forma y plazos establecidos”, de manera que el tipo infractor se integra por un elemento material, consistente en la falta de presentación del plan de adaptación arreglado a las exigencias del propio apartado 1 de la DTU, y por un elemento temporal referido al plazo de un año previsto en el mismo apartado 1. Más allá de este término de un año, el incumplimiento de la obligación de presentar el plan de adaptación resulta antijurídico pero no típico, de manera que la Administración podrá hacer uso de sus potestades para lograr que los sujetos obligados por la norma cumplan las obligaciones que la ley les impone, pero carece de cobertura legal la imposición de una segunda sanción porque el tipo infractor, tal como aparece redactado, no es susceptible de integrar una infracción permanente al haber acotado la ley el incumplimiento que se sanciona en él por un límite temporal de un año. (…)”.
“(…) La conclusión es que al no concurrir el elemento temporal que requiere la infracción, la conducta sancionada no es típica, lo que hace estéril todo análisis de si se vulnera o no el principio non bis in ídem o si es de aplicación el régimen jurídico de las infracciones permanentes tal como ha sido interpretado por el Tribunal Supremo en la STS 31 de enero de 2007 (…)”.
Comentario de la Autora:
Esta resolución preserva el principio de unidad de doctrina asentada en la sentencia de 1 de diciembre de 2015 de la misma Sala y Sección, que resuelve una problemática análoga.
En el caso de autos, la Audiencia reitera su posición en relación a la tipificación de la conducta sancionada, pues dispone que no puede calificarse como infracción permanente una conducta omisiva acotada en el tiempo, como ocurre en el caso presente, pues se estaría vulnerando el principio de legalidad en su vertiente material de hacer una interpretación extensiva del artículo 28. Este principio exige que las conductas que constituyan una infracción resulten bien acotadas y permitan a los administradores prever las consecuencias de sus conductas, como establece la doctrina del Tribunal Constitucional, en su sentencia 150/2015, de 6 de julio.
Por todo ello, estima el recurso presentado por GAS NATURAL SDG, S.A.
Como conclusión, podemos apuntar a las dificultades que presenta en ocasiones el derecho sancionador para lograr que se ejecuten determinadas prescripciones legales, pues a pesar de que la recurrente y el resto de cotitulares ya habían sido sancionadas, en el momento de dictarse la Orden objeto de controversia en este supuesto, aún no se había dado cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 28 LEN. Como ya se ha expresado, el principio non bis in ídem impide la duplicidad de sanciones al mismo sujeto por los mismos hechos, y además no cabe castigar el incumplimiento de este precepto aludiendo a una infracción permanente del mismo, pues se vulneraría el principio de tipicidad.
Documento adjunto: 
