Sentencia de la Audiencia Nacional de fecha 26 de febrero de 2021 (Sala de lo contencioso administrativo. Ponente: María Nieves Buisan García)
Autor: Dr. Carlos Javier Durá Alemañ. Investigador del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: SAN 987/2021 – ECLI:ES:AN:2021:987
Palabras clave: Dominio público marítimo-terrestre. Duna. Playa. Costa. Deslinde de costas. Bien demanial.
Resumen:
El recurso que da lugar a esta sentencia fue interpuesto por el Ayuntamiento de la Villa de Noja frente a la Resolución del Ministerio de Transición Ecológica de 17 de octubre de 2018. Esta Resolución denegaba la solicitud del deslinde sobre el dominio público marítimo-terrestre (en adelante DPMT) aprobado por otra solicitud anterior en el ámbito de la marisma de El Joyel y las playas y sistemas dunares de El Ris y El Joyel, término municipal de Noja (Cantabria).
En resumen, la Resolución impugnada consideraba en cuanto a la inclusión en la zona de dominio público marítimo terrestre, del sistema dunar y del puntal lo siguiente: en lo referente a la situación del sistema dunar, su estudio se realizó mediante el análisis de fotografías aéreas históricas, complementado con trabajo de campo. Del mismo se desprende que ni el sistema en su conjunto ni ninguna de las unidades cuenta con este alto grado de cobertura que se exige para la exclusión del dominio público marítimo terrestre.
Cuestión trascendente derivada de lo anterior es que, con la vigente Ley de Costas, estas unidades de morfología dunar forman parte del concepto legal de “duna secundaria” y deben permanecer en el dominio público marítimo terrestre.
La reivindicación de la demanda es solicitar la revisión del deslinde que afecta al parque público de Ris, espacio intervenido y muy transformado. Según las Normas Subsidiarias aprobadas por la Comisión Regional de Urbanismo el 12/07/1990 el parque aparece clasificado como zona verde (ZV).
La anterior redacción de la Ley de Costas definía el concepto “dunas” contenida en la misma, en cuanto ” formadas por la acción del mar o viento marino” llevó a la Administración y los Tribunales a considerar demaniales todas las dunas costeras solo se consideran dominio público en cuanto resulten necesarias para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa, según el cual son dunas los montículos de arena, tengan o no vegetación, que se alimenten de arena transportada por la acción del mar o viento marino.
El parque público de RIS no forma parte del dominio público marítimo terrestre porque en el mismo no existen dunas vivas, y está integrado por terrenos continentales que tampoco antes de su transformación eran dunas vivas. La modificación de la configuración del dominio público marítimo terrestre en este aspecto ha sido sustancial, y afecta de lleno al supuesto litigioso.
Gracias al estudio de Tragsatec, se ha determinado que los terrenos de la parcela 2 (a los que afecta el deslinde impugnado) han modificado su configuración geomorfológica por completo, sin que actualmente presenten formaciones dunares, e integrada en la estructura urbana de Ris, por lo que debería ser excluida del DPMT.
En la demanda presentada, manifiestan que el parque de Ris limita con el paseo marítimo, por lo que al quedar al interior de dicho paseo marítimo, por lo que procedería su desafectación o exclusión del deslinde.
Cobra especial interés lo establecido en el Art. 3.1 b) de la Ley de Costas donde determina el concepto de bienes de dominio público marítimo-terrestre estatal.
“Son bienes de dominio público marítimo-terrestre estatal, en virtud de lo dispuesto en el artículo 132.2 de la Constitución y 3 de la Ley 22/1988 de 28 de julio”.
Y el Artículo 3.4 de dicha Ley de Costa que se entiende por “Dunas”: depósitos sedimentarios, constituidos por montículos de arena, tengan o no vegetación, que se alimenten de la arena transportada por la acción del mar, del viento marino o por otras causas.
En el mismo sentido se pronuncia el artículo 3.4.c) del RD 876/2014, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de Costas.
A consecuencia de la modificación legislativa en la Ley de Costas, respecto al concepto “duna” y a efectos de su inclusión o no en el dominio público marítimo terrestre, resulta que las dunas que en la actualidad han de incluirse en el demanio costero no son siempre todas, sino sólo las que resulten necesarias para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa. Por lo que es posible, que determinados terrenos incluidos en dominio público marítimo terrestre conformados por dunas que ya no sean necesarias para la estabilidad de la playa y la defensa de la costa (las denominadas dunas relictas y dunas estabilizadas en el nuevo Reglamento de Costas), y hubieren sido objeto de un deslinde anterior, sean revisados para adaptarlos a la nueva configuración legal, de conformidad con lo establecido en la referida disposición adicional segunda de la Ley 2/2013.
Para la Sala no es admisible la alegación municipal que entiende que la parcela con su uso actual de parque no forma parte del sistema dunar, pues así queda acreditado en el estudio del proyecto de deslinde que formaba parte del primer cordón dunar original (…). Del estudio de la cobertura vegetal permite clasificar el sistema como duna primaria o secundaria según la definición del artículo 3.4 del Reglamento General de Costas y en consecuencia debe permanecer en el DP por ser necesaria para la estabilidad de la playa y la defensa de la costa.
Cuestión de alcance es el estudio realizado por Tragasatec, según el cual la cobertura vegetal está formado por la playa, un cordón dunar en desplazamiento o evolución, un cordón de dunas primarias con un 10% de fracción de cabida cubierta, una unidad de ocupaciones antrópicas sobre el sistema dunar con un 29% de FCC y un cordón de dunas secundarias con un 11% de FCC. Y de la documentación fotográfica se determina que los terrenos aludidos presentan una cobertura muy inferior al citado 75% definido en el Reglamento General de Costas.
Para la Sala, resulta que de los terrenos del pleito se encuentran clasificados dentro de las unidades “playa y dunas en desplazamiento o secundarias”, es decir, dentro de las dunas que se definen como necesarias para garantizar la estabilidad de la playa y defensa de la costa por la legislación de costas, tras la modificación operada por Ley 2/2013.
Para desmontar dicha argumentación, se practicó la pericial de la actora, basada en testimonio del perito añadiendo que los terrenos de la Parcela 2 (a la que corresponden los vértices impugnados) han modificado su configuración geomorfológica original por completo. Añade que actualmente no presenta formaciones dunares, ni vegetación que acompañe o signifique presencia de estas formaciones. Concluye que tal parcela 2 debería ser excluida del DPMT, puesto que actualmente no se trata de ningún campo dunar o terreno necesario para garantizar la estabilidad de la playa. Solicitan que el uso de este espacio debería continuar siendo el actual de Zona Verde o Parque Público.
Finalmente, la Sala, tras analizar todo el material probatorio, concluye que la prueba practicada en las actuaciones no ha sido desvirtuada a través de tal prueba practicada a instancia del Ayuntamiento de la Villa de Noja, por lo que la pretensión de su demanda no puede prosperar.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…)El Ayuntamiento de Noja solo impugna el tramo de dicho deslinde que discurre en paralelo al parque de Ris, que es el comprendido entre los vértices 12092 a 12100 de la delimitación de tal dominio público. En el mes de marzo de 2015 tanto dicho Ayuntamiento como las mercantiles Promociones Turísticas RIS SL, Orter SA y Playa Joyel SL presentaron respectivas solicitudes de revisión del deslinde en aplicación de la disposición adicional segunda de la Ley 2/2013, entre aproximadamente los vértices 12001 a 12100 del deslinde aprobado por la referida OM de 8 de febrero de 2011..”
“(….)Por tanto, las pruebas y datos contenidos en el proyecto de deslinde justifican que los terrenos se ajustan, en la situación actual, a la definición legal de “dunas litorales” (…). Además, se ha llevado a cabo un estudio de vegetación leñosa realizado por la empresa Tragsatec, concluyendo que si partimos del estudio del sistema dunar que contiene el proyecto de deslinde de febrero de 2010 (…).”
“(…)Tras dicha modificación legal una duna siempre tiene que ser un depósito sedimentario, constituido por montículos de arena, tengan o no vegetación, que se alimenten de arena transportada por la acción del mar o viento marino, debiendo predicarse todo ello de cada uno de los casos que enumera el apartado 4º del artículo 4 del Reglamento de Costas. Concepto legal que claramente excluye las dunas muertas.”
“(…)Es aplicable al litigio lo establecido en la disposición adicional segunda de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley de Costas, a cuyo tenor: La Administración General del estado deberá procede a iniciar la revisión de los deslindes ya ejecutados y que se vean afectados como consecuencia de la aprobación de la presente Ley.”
“(…)A efectos de la determinación del dominio público marítimo-terrestre se diferenciarán los distintos tipos de duna:
Duna en desarrollo o embrionaria. Duna con muy pequeña cobertura vegetal. Duna en desplazamiento o evolución. Duna poco o nada vegetada, formada por arena suelta, que avanza desde la costa hacia tierra adentro por la acción del viento marino. Duna primaria. Duna con cobertura parcial de vegetación. Duna secundaria. Duna no estabilizada o en desplazamiento con cobertura de vegetación herbácea que puede alcanzar hasta el cien por ciento y/o vegetación leñosa arbustiva o arbórea que puede alcanzar hasta el setenta y cinco por ciento de su superficie. Duna estabilizada. Duna estable, colonizada por vegetación leñosa arbustiva o arbórea, en más del setenta y cinco por ciento de su superficie. Duna relicta. Duna formada en otro tiempo geológico que ha quedado aislada tierra adentro o colgada sobre una costa rocosa, sin vinculación con ninguna playa.”
“(…)Para el cálculo de los porcentajes fijados se utilizará la totalidad de la superficie de la duna. El porcentaje de vegetación se entiende referido a la proyección de la parte aérea del árbol o arbusto sobre el suelo. En el cálculo del porcentaje no se computarán las revegetaciones realizadas con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 2/2013, de 29 de mayo.”
“(…)Si se compara el plano definitivo del deslinde, que se adjunta como documento único de la contestación a la demanda como fotomontaje a escala 1:5000, fechado en enero de 2011, con el plano de “Delimitación de unidades según el plano de unidades morfogenéticas” (de la página 12 y Anejo 1.1 del estudio), se comprueba cómo la parcela cuya revisión de delimitación demanial se pretende por el Ayuntamiento actor se encuentra dentro de la unidad de “Playas, cordones dunares y depósitos eólicos.”
Comentario del Autor:
En esta ocasión, la sentencia seleccionada presenta interés por la disputa existente entre una corporación local y el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, hoy Miniterio de Transición Ecológica, en concreto, por la inclusión de un determinado espacio en el Dominio Público Marítimo-Terrestre.
Tras analizar las pruebas periciales, como conclusión, la fundamentación realizada por la Sala, según la definición del artículo 3.4 del Reglamento General de Costas, establece el espacio en cuestión como duna primaria o secundaria y en consecuencia debe permanecer en el DP por ser necesaria para la estabilidad de la playa y la defensa de la costa.
Enlace web: Sentencia SAN 987/2021 de la Audiencia Nacional de fecha 26 de febrero de 2021.
