Sentencia de la Audiencia Nacional de 14 de junio de 2019 (Sala de lo Contencioso Madrid. Sección 1ª. Ponente: Fernando de Mateo Menéndez)
Autor: Dr. Carlos Javier Durá Alemañ, Investigador del Centro Internacional de Estudios en Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: SAN 2522/2019 – ECLI: ES: AN: 2019:2522
Temas Clave: Fundación; Biodiversidad; Competencias; Gasto público; Subvenciones
Resumen:
Esta sentencia deviene del recurso planteado en apelación por el representante legal de la Administración del Estado contra la Sentencia dictada por S.Sª. Sra. Magistrada-Juez del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo núm. 9 en fecha 10 de diciembre de 2018, perteneciente al procedimiento ordinario núm. 60/2017, por la que se estimó el recurso contencioso-administrativo formulado por la Generalidad de Cataluña, contra la resolución de 7 de julio de 2017 de la Dirección de la Fundación Biodiversidad, por la que se convocan ayudas, en régimen de concurrencia competitiva, para el fomento de información ambiental 2017, publicada en el BOE de 18 de julio de 2017, núm. 170. Recurso que es finalmente desestimado, frente al cual cabe recurso de casación.
El objeto de discusión tanto en primera instancia como en apelación, es clarificar si la regulación contenida en la convocatoria impugnada, tiene encaje en el marco de la distribución de competencias establecido en la Constitución.
Parte la Sala tomando como base en su argumentación la STC 138/2009, de 15 de junio, acerca de las potestades de gasto de los poderes públicos y su lógica conexión con las competencias sustantivas en la materia que se trate, que el poder de gasto del Estado no puede ejercerse al margen del sistema de distribución de competencias, ya que no hay una competencia diferenciada en materia de subvenciones resultante de la potestad financiera del Estado. Por consiguiente, la financiación vía subvenciones no puede englobar todas las competencias sobre todos los aspectos relacionados con esa actividad de financiación al no estar la facultad de gasto público en manos del Estado en el título competencial autónomo. Mantiene que las diferentes instituciones autonómicas si podrán ejercer sobre las subvenciones las competencias que tienen atribuidas. En el caso de que la materia sea exclusivamente estatal, no se plantea ningún problema en cuanto a la delimitación competencial. Sin embargo, cuando se trate de materias que correspondan su competencia en alguna medida a las Comunidades Autónomas, los recursos deberán respetar el orden constitucional y estatutario de competencias, pues, de no ser así, el Estado estaría restringiendo la autonomía política de las Comunidades Autónomas y su capacidad de autogobierno.
Por su parte, la defensa de la Administración del Estado emplea como fundamento en su recurso la Sentencia 13/1992, de 6 de febrero, del Tribunal Constitucional. Según esta sentencia son cuatro los supuestos de subvenciones que cabe considerar en relación con las diversas materias que determinan el reparto competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas, distinguiendo entre: a) supuestos en los que el Estado no invoca título competencial alguno, mientras que la Comunidad Autónoma ostenta competencia exclusiva sobre una determinada materia; b) aquéllos en los que el Estado dispone de un título genérico, básico o de coordinación, correspondiendo a la Comunidad Autónoma la competencia de desarrollo legislativo y de ejecución; c) casos en los que el Estado tiene atribuida la competencia sobre la legislación relativa a una materia, cuya ejecución corresponde a la Comunidad Autónoma; y d) supuestos de competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma, pero en los que concurren circunstancias excepcionales que determinan que la gestión de las ayudas pueda ser realizada por el Estado.
Tomando el segundo supuesto, -recogido en el F.8.b) de la mencionada STC 13/1992- establece que el Estado puede consignar subvenciones de fomento en sus presupuestos generales,…pero siempre que deje un margen a las CC.AA. para desarrollar la regulación de las condiciones de otorgamiento de dichas ayudas y su tramitación. Así las cosas, en las ayudas en materia de medio ambiente, de acuerdo con el art. 149.1.23 de la Constitución y el art. 144.1 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, corresponde al Estado la competencia sobre las bases y corresponden a la Generalidad de Cataluña las competencias de desarrollo normativo y de ejecución, y así lo ha declarado el Tribunal Constitucional en la Sentencia 113/2013, de 9 de mayo, entre otras. Por lo concluye la Sala que el supuesto en el que nos encontramos es el segundo supuesto observado en la citada Sentencia 13/1992, no en el cuarto, como argumenta la parte apelante, defensora de los intereses de la Administración del Estado.
Finalmente la Sala desestima el recurso de apelación pues se aprecia una extralimitación de la Administración el Estado de las competencias que tiene atribuidas, al no respetar la resolución de 7 de julio de 2017, el margen de actuación que corresponde a la Comunidad Autónoma de Cataluña.
Destacamos los siguientes extractos:
(…) “El segundo supuesto se da cuando el Estado ostenta un título competencial genérico de intervención que se superpone a la competencia de las Comunidades Autónomas sobre una materia, aun si ésta se califica de exclusiva, o bien tiene competencia sobre las bases o la coordinación general de un sector o materia, correspondiendo a las Comunidades Autónomas las competencias de desarrollo normativo y de ejecución. En estos supuestos el Estado puede consignar subvenciones de fomento en sus presupuestos generales, especificando su destino y regulando sus condiciones esenciales de otorgamiento hasta donde lo permita su competencia genérica, básica o de coordinación, pero siempre que deje un margen a las Comunidades Autónomas para concretar con mayor detalle la afectación o destino, o, al menos, para desarrollar y complementar la regulación de las condiciones de otorgamiento de las ayudas y su tramitación. Además, la gestión de estos fondos corresponde a las Comunidades Autónomas de manera, por regla general, que no pueden consignarse en favor de un órgano de la Administración del Estado u organismo intermediario de ésta. Se trata de partidas que deben territorializarse en los propios presupuestos generales del Estado si ello es posible o en un momento inmediatamente posterior, mediante normas que fijen criterios objetivos de reparto o mediante convenios de colaboración ajustados a los principios constitucionales y al orden de distribución de competencias”.
(…) “En el Fundamento de Derecho Séptimo de la Sentencia impugnada, se dice al respecto: “Conforme a la doctrina constitucional antes expuesta, cabe apreciar que el Estado ha incurrido en extralimitación de las competencias que tiene constitucionalmente reconocidas, desde el momento en que efectúa una regulación agotadora que no deja margen a la gestión y control que compete a las Comunidades Autónomas que tienen competencia en materia de ambiente. A ello no obsta la alegación efectuada por la Abogacía del Estado en el escrito de contestación a la demanda, así como la contestación dada en su día por el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente al rechazar el requerimiento de la Generalidad de Cataluña respecto a la Resolución de 7 de julio de 2017, de la Dirección de la Fundación Biodiversidad, que pretende justificar la centralización de las ayudas señalando que se trata de un supuesto excepcional”. Para seguidamente, aludir a varias Sentencias del Tribunal Constitucional, para fundamentar que la supra territorialidad no es un título competencial, y que no resulta argumento el que se refiere a los potenciales destinatarios”.
(…) “Cuanto se acaba de decir permite resolver el presente recurso contencioso-administrativo: el papel del Estado en materia de medio ambiente, como señala la recurrente, consiste esencialmente en dictar la legislación básica (art. 149.1.23 de la Constitución), por no mencionar que la gestión medioambiental está configurada como una responsabilidad intrínsecamente autonómica (art. 148.1.9 de la Constitución). A ello debe añadirse que el Tribunal Constitucional, en supuestos similares al aquí examinado, ha afirmado que la gestión de subvenciones en materia medioambiental corresponde a las Comunidades Autónomas, por ser de competencia autonómica el objeto subvencionado (STC 113/2013 y STC 163/2013). Y ha subrayado que la circunstancia de que “las actividades a desarrollar afecten a un ámbito geográfico supra autonómico tampoco puede justificar, por sí misma, la excepcional asunción de competencias de gestión por el Estado y el correlativo desplazamiento de las competencias autonómicas””.
Comentario del Autor:
Queda fuera de cualquier tipo de dudas la importantísima labor que ha venido desempeñando la Fundación Biodiversidad para la conservación de la naturaleza de nuestro país. Desde el movimiento de la custodia del territorio, la conservación de especies amenazadas o el desarrollo de la Gobernanza en el medio marino con el interesantísimo proyecto Indemares, entre otros muchos, han disfrutado del apoyo de esta Fundación y lo deseable sería encontrar el encaje constitucional que permita dar seguridad jurídica a la actividad desarrollada por la misma.
Enlace web: Sentencia SAN 2522/2019 de la Audiencia Nacional de 14 de junio de 2019
