Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 8 de abril de 2019 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: Maria Olga González Lamuño Romay)
Autora: María Pascual Núñez. Doctoranda en Derecho en el Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental y en la Universidad a Distancia de Madrid
Fuente: ROJ: STSJ AS 1010/2019- ECLI:ES:TSJAS:2019:1010
Temas Clave: Prevención y control integrados de la contaminación (IPPC); Procedimiento sancionador; Emisión de contaminantes a la atmósfera; Contaminación atmosférica; Salud
Resumen:
Una mercantil recurre en reposición una Resolución, de 9 de mayo de 2018, mediante la que es sancionada a una pena de multa de 400.000€ en base al artículo 31.2.b) del Real Decreto-Legislativo 1/2016, de 16 de diciembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Prevención y Control Integrados de la Contaminación (LPCIC), que califica como muy grave la infracción consistente en el incumplimiento del condicionado de la Autorización Ambiental Integrada en tanto se produzca “un daño o deterioro grave para el medio ambiente o se haya puesto en peligro grave la seguridad o salud de las personas”. El ante citado recurso es desestimado mediante Resolución de la Consejería de infraestructuras, Ordenación del Territorio y Medio Ambiente del Gobierno del Principado de Asturias, de 10 de agosto de 2018, cuya impugnación en la vía contencioso administrativa, origina el pronunciamiento que ahora analizamos.
Entre los hechos que la Sala toma en consideración para valorar las circunstancias de caso, destaca el incumplimiento de los siguientes condicionantes de la AAI de la instalación, vinculados al incidente: i) la falta de un plan donde se contemplen las actuaciones y medidas de respuesta antes una situación de explotación que pueda afectar al medio ambiente; ii) falta de comunicación inmediata al órgano ambiental de la emisión de una sustancia contamínate a la atmósfera con afección significativa en el medio ambiente; iii) dicha sustancia no está contemplada en la AAI.
La recurrente considera nula la Resolución a la luz del artículo 48.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. En este sentido, alega que el fallo no contempla el precepto vulnerado, sino que se limita a citar la LPCIC, produciéndose una situación de indefensión debido a la trasgresión del principio de tipicidad. La Sala desestima este motivo, pues la resolución contempla los hechos y los fundamentos de derecho relativos a las infracciones cometidas por la recurrente. Por tanto, la falta de remisión a los preceptos concretos en el fallo es tan sólo una irregularidad procedimental que no produce una situación de indefensión real.
La mercantil alega una vulneración del artículo 28.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, en conexión con el artículo 25.1 de la Constitución Española, qué únicamente permite sancionar los hechos constitutivos de infracción administrativa en tanto concurra dolo o culpa por parte del autor. Sin embargo, en el expediente consta que la instalación no dispone de un sistema de control de funcionamiento correcto la sonda averiada, o que pueda advertir su mal funcionamiento, por lo que la Sala descarta que el incidente se deba a una situación de caso fortuito que exima al autor de su responsabilidad.
Finalmente, la mercantil manifiesta una transgresión del artículo 29, apartados 3 y 4, de la Ley 40/2015, en relación con el artículo 103, apartado 1 de la Constitución, en cuanto a la graduación de la sanción que le es impuesta. Tampoco prospera este motivo debido a la producción del daño medioambiental, en la salud de las personas, y la omisión del plan específico de actuaciones y medidas frente a situaciones de explotación anormal que puedan afectar al medio ambiente.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Teniendo en cuenta los requisitos ambientales, que están incluidos en la autorización ambiental integrada de esta instalación y que están relacionados con el incidente acaecido el 24 de abril de 2017, se han constatado los siguientes incumplimientos (se indica entre paréntesis el apartado correspondiente de la AAI):
- La empresa no dispone de un plan específico adecuado, respecto a las actuaciones y medidas para dar respuesta a las condiciones de explotación en situaciones distintas a las normales que puedan afectar al medio ambiente, como es el caso del incidente del día 24 de abril. Al respecto, indicarque este plan ya fue requerido por este Servicio de Control Ambiental a la empresa el 13 de marzo de 2017. La empresa contestó en fecha 12 de abril solicitando un mes de prórroga para elaborarlo. A la fecha de redacción del informe propuesta de sanción.
- La empresa no comunicó de forma inmediata al órgano ambiental competente del Principado de Asturias el incidente, que tuvo una afección significativa al medio ambiente. Según el propio informe elaborado por la empresa, ésta se percata de las emisiones a las 19:05. La comunicación al Servicio de Control Ambiental se produce a las 20:15 (punto 11 del Resuelvo de la Resolución de 10/11/14).
- La empresa manifiesta en su informe presentado el 4 de mayo que alertó de la situación al Departamento de Protección Civil del Principado de Asturias a las 19:57, sin embargo esta llamada no consta en el informe del Servicio de Emergencias del Principado de Asturias, que por contra señala que a las 19:39 el Centro de Coordinación de Emergencias se pone en comunicación con la empresa ArcelorMittal, que “informa que no les consta nada” (punto 11 del Resuelvo de la Resolución de 10/11/14).
- La empresa ha liberado a la atmósfera una sustancia para la que no está autorizada, el trióxido de azufre, por lo que se ha producido la evacuación de gases a la atmósfera sin haber sido previamente filtrados (puntos 3 y 4.4 del anexo III de la Resolución de 5/10/16).
Los hechos se consideran constitutivos de la infracción contenida en el artículo 31.2.b) del Real Decreto Legislativo 1/2016, de 16 de diciembre , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación , calificada como MUY GRAVE, toda vez que se considera constatada la existencia de una afección a la salud de las personas, todo ello, en conexión con la Resolución de 10 de noviembre de 2014 de la anterior Consejería de Fomento, Ordenación del Territorio y Medio Ambiente, por la que se modifica y actualiza la autorización ambiental integrada de la instalación industrial Factorías de Gijón y Avilés de ARCELORMITTAL ESPAÑA S.A. concedida por Resolución de 2 de mayo de 2008 y la resolución de 5 de octubre de 2016 por la que se revisa la AAI en materia de emisiones a la atmósfera para la instalación Baterías de Coque de Avilés”.
“(…) Es por ello, entiende, que la Resolución del Recurso de Reposición establece que: “Desestimar el recurso de reposición interpuesto por D. Juan Luis, en representación de ARCELORMITTAL ESPAÑA, S.A., frente a la Resolución del Ilmo. Sr. Consejero de Infraestructuras, Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de fecha 9 de mayo de 2018, por la que se impone una sanción consistente en multa económica de 400.000 euros por la comisión de una infracción muy grave al Real Decreto Legislativo 1/2016, de 16 de diciembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Prevención y Control Integradas de la Contaminación”. Provocando con ello indefensión, al afectar a la tipicidad al recoger el fallo de la Resolución, la decisión de la litis, una infracción a una ley, no a un precepto o preceptos concretos, estando en el ámbito del derecho sancionador.
Es por ello que entiende que en el Resuelvo de la misma se hace referencia al Real Decreto Legislativo 1/2016, en lugar de “al artículo 31.2.b)” de dicho Real Decreto, produce “una indefensión de carácter inmediato.
Ahora bien, como ya antes citábamos, el mencionado art. 48 establece que el defecto de forma solo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o de lugar a la indefensión de los interesados, siendo así que la propia actora admite que la Resolución impugnada hace referencia tanto en los hechos como en los fundamentos de derecho a las infracciones cometidas por la actora, siendo de esta forma que para que la indefensión tenga carácter invalidante es preciso que no se trate de meras irregularidades procedimentales, sino de defectos que causen una indefensión de carácter material no meramente formal, produciéndose una situación de indefensión real y efectiva que no se produce en el supuesto enjuiciado”.
“(…) La liberación a la atmósfera de trióxido de azufre se debió a un caso fortuito. Tampoco se comparte esta afirmación de la empresa: la liberación a la atmósfera se debió a un fallo en una sonda que mide el nivel del agente de lavado. Como consecuencia del fallo de la sonda se interrumpió el aporte de agente de lavado produciéndose emisiones de SO3 a la atmósfera durante unos 15 minutos. Del examen de los datos obrantes en el expediente se concluye que en la instalación no se disponía de un sistema de control del funcionamiento correcto de la sonda, o que advirtiera de su mal funcionamiento”.
“(…) Considerando las consecuencias que el deficiente funcionamiento de la sonda puede provocar y de hecho ha provocado consideramos que la empresa no ha actuado con la diligencia que le es exigible en cuanto al control del correcto funcionamiento de la sonda, estableciendo un sistema que permita detectar un fallo de funcionamiento. Por tanto debe descartarse el caso fortuito alegado por la empresa como forma de eximirse de responsabilidad en la causación del escape de SO3. Este sistema es el que se ha implementado tras producirse la avería mediante la instalación de niveles visuales, y niveles de alarma sonoros, etc., que sí permiten una verificación del funcionamiento correcto y garantiza al máximo la entrada óptima de ácido sulfúrico a la torre de absorción”.
“(…) A ello tenemos que decir que si bien el Ministerio Fiscal concluye que no se advierte en los hechos investigados indicios de una conducta penalmente reprochable, manifiesta también que cuestión distinta y en la que no puede entrar, es en si procede responsabilidad desde la perspectiva administrativa sancionadora, siendo calificada la infracción como muy grave, de conformidad con lo dispuesto en el art. 31.2.b) del RDL 1/2016, de 16 de diciembre , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Prevención y Control Integrados de la Contaminación, que establece como tales el incumplir las condiciones establecidas en la autorización ambiental integrada, siempre que se haya producido un daño o deterioro grave para el medio ambiente o se haya puesto en peligro grave la seguridad o salud de las personas, siendo así que de las diligencias de investigación quedó constatada la existencia de una conducta contaminante, reflejada en la emisión a la atmósfera de niveles de trióxido de azufre (SO3) y la peligrosidad de la conducta, según consta en los informes de asistencia médica y en el informe de la Unidad Técnica en relación a la peligrosidad del trióxido de azufre, habiendo omitido la actora la diligencia debida al no disponer de un plan específico adecuado respecto a las actuaciones y medidas para dar respuesta a las condiciones de explotación en situaciones distintas a las normales que puedan afectar al medio ambiente, como es el caso del incidente del 24 de abril, incumpliendo el punto undécimo del resuelvo denominado “funcionamiento de la instalación en condiciones diferentes de las normales”, de la Resolución de 10 de noviembre de 2014 de la anterior Consejería de Fomento, Ordenación del Territorio y Medio Ambiente, por la que se modifica y actualiza la autorización ambiental integrada de la instalación industrial Factorías de Gijón y Avilés de ARCELORMITTAL ESPAÑA, S.A., concedida por Resolución de 2 de mayo de 2008, así como incumplir los puntos 3.3 y 4.4.g) del Anexo II denominado “emisiones a la atmósfera” de la Resolución de 5 de octubre de 2016, de la Consejería por la que se revisa en materia de emisiones a la atmósfera la autorización ambiental integrada.
Por último, resulta procedente la sanción impuesta de 400.000 euros, siendo la multa a imponer en el supuesto de infracciones muy graves de 200.001 hasta 2.000.000 euros, al haber incumplido varias obligaciones de la autorización ambiental integrada y concurrir la agravante de reincidencia, por haber sido sancionada en el plazo de un año por la comisión de infracciones administrativas a la anterior Ley 16/2012, de 1 de julio, de Prevención y Control Integrado de la Contaminación”.
Comentario de la Autora:
La concurrencia de dolo o culpabilidad determinan la posibilidad de sancionar los hechos constitutivos de una infracción administrativa. En el supuesto de autos, la Sala deduce de los hechos probados y de los informes obrantes en el expediente que la empresa no tuvo un comportamiento diligente a la hora de controlar sus equipos técnicos, ni contaba con un plan de medidas y actuaciones para responder en caso de un funcionamiento anómalo de las condiciones de explotación que pudieran afectar al medio ambiente. Asimismo, la empresa no avisó inmediatamente al órgano ambiental competente en el momento de producirse la emisión de la sustancia, que de otra parte tampoco estaba contemplada en la autorización ambiental integrada. En este contexto, cabe decir que este no es el primer procedimiento sancionador por contaminación al que se enfrenta la empresa, si bien los otros se sustancian por vertidos al medio hídrico.
Consecuentemente, la Sala aprecia un incumplimiento del condicionado de la AAI que ha producido daños ambientales y en la salud de las personas, manteniendo la sanción grave impuesta en primer lugar.
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