Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 13 de mayo de 2020 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3. Ponente: Juan María Jiménez Jiménez)
Autor: Dr. Carlos Ramirez Sánchez-Maroto. Doctor en Derecho y Sociedad, Derecho Ambiental por UDIMA año 2020, Abogado número 3111, de ICAM. Director General AFA-ANDALUCIA, y delegado territorial de ANEFA
Fuente: Roj: STSJ AND 7256/2020 – ECLI: ES: TSJAND: 2020:7256
Palabras clave: Instrucción. Garantías financieras. Restauración en las explotaciones mineras.
Resumen:
En esta ocasión, con fecha de 13 de mayo del año 2020, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo, con sede en Sevilla, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, resuelve el recurso de apelación número 674/2018, dimanante del procedimiento ordinario 28/2018 seguido ante el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 6 de Sevilla, siendo parte apelante, la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio de la Junta de Andalucía y como parte apelada, la mercantil.
El objeto del recurso en la instancia lo constituía la desestimación presunta del recurso de alzada formulado contra la resolución de 10 de mayo de 2016 de la Delegación Territorial en Sevilla de Empleo, Empresa y Comercio por la que se aprueba el Plan de Labores de 2016 de la explotación de los recursos de la Sección A RSA nº 414 “La Jarilla” del término de La Rinconada, por el que se exige una cuantía de la garantía en concepto de aseguramiento de la restauración del espacio afectado por la explotación minera para el ejercicio 2015 de 287.712 euros, que se anula.
Considera la sentencia de instancia que dicho resolución es nula por haberse dictado sobre la base de una Instrucción de 15 de julio de 2015 de la Dirección General de Industria, Energía y Minas sobre garantías financieras de restauración en las explotaciones mineras, la cual no sirve de cobertura para dicho acto. Y ello se dice en la sentencia dado que excede su contenido del que debe ser objeto de una instrucción (artículo 21 de la Ley 30/92), a la vista de lo que es su objeto. Dictándose en desarrollo de los artículos 42 y 43 del RD 975/2009 y careciendo la Dirección General de Industria, Energía y Minas de competencias para su dictado (artículo 10 del Decreto 210/2015 de 14 de julio).
La administración apelante esgrime a su favor como alegaciones que considera que, en el caso de autos, se está ante una instrucción conforme al artículo 21 de la Ley 30/92 y no ante una disposición normativa como se dice en la sentencia. Ello se infiere a la vista del contenido de la Instrucción y de su objeto, que es fijar los criterios o parámetros de las garantías que debe prestarse para la restauración de las explotaciones mineras. Dictándose para precisar el contenido de los artículos 41 a 43 del RD 975/2009, y haciendo aplicación del contenido que sobre esta materia contiene la Directiva 2006/21/CE. Así señala que sus destinatarios únicos, órganos subordinados, su eficacia meramente ad intra, y la inexistencia de creación de obligaciones, impiden considerarla disposición normativa.
La Sala desmonta los argumentos de la apelante sobre la base de pronunciamiento anterior, recordando una sentencia anterior con cuestión idéntica a la ahora examinada, incluso con el mismo recurrente, y resuelta por esta misma Sala y Sección mediante sentencia de 6 de junio de 2018, en los autos del procedimiento ordinario 765/2016.
A fin de resolver el problema del marco normativo de aplicación, la Sala incide en la premisa de que las entidades explotadoras de recursos mineros han de constituir una garantía financiera, conforme a lo dispuesto en los artículos 41, 42 y 43 del Real Decreto 975/2009 de 12 de junio, sobre Gestión de los Residuos de las Industrias Extractivas y de Protección y Rehabilitación del Espacio Afectado por Actividades Mineras (transposición de la Directiva 2006/21/CE, de 15 de marzo, sobre gestión de residuos de las industrias extractivas), para asegurar el cumplimiento de las obligaciones impuestas en la autorización del Plan de restauración.
Establecido el marco normativo, la Sala analiza el examen de los concretos motivos de impugnación esgrimidos por la parte apelante. La norma reglamentaria establece no solo que la autoridad competente exigirá la constitución de la garantía financiera (art. 42.1 del RD 975/2009) sino que realizará el cálculo (art. 41.2), es decir, su cuantificación y actualización (art. 42.3), y dicha autoridad no es otra que la Delegación Territorial de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo. A su vez, la DGIEM, conforme al art. 10.2.k del Decreto 210/2015 de 14 de julio sobre la Estructura Orgánica de la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio, ostenta competencia para dictar una Instrucción dirigida a los órganos territoriales subordinados. Cuestión diferente es si en realidad nos hallamos ante una verdadera Instrucción o a través de ella se está ejerciendo la potestad reglamentaria.
En este caso, entiende la Sala que la Instrucción de 2015, no publicada en BOJA, ni siquiera incorporada al propio acto impugnado, innova el ordenamiento jurídico, modificando en su perjuicio la situación anterior del administrado, pues de la prueba practicada resulta que, hasta el dictado de la cuestionada Instrucción, para la actualización de la garantía financiera se ha tenido en cuenta el Índice de Precios al Consumo y la compensación de superficies que han sido rehabilitadas.
Por otra parte, su contenido, al regular parámetros económicos a aplicar frente al administrado, excede con mucho del que es propio de una instrucción de servicio en el sentido definido por el artículo 98.3 de la Ley andaluza 9/2007 y el artículo 21 de la Ley 30/1992.
En consecuencia, la Sala desestima el recurso de apelación formulado por la Junta de Andalucía contra la sentencia, la cual confirma.
Destacamos los siguientes extractos:
“El artículo 21 de la ley 30/92 dispone que “los órganos administrativos podrán dirigir las actividades de sus órganos jerárquicamente dependientes mediante instrucciones y órdenes de servicio”. Y en este sentido, la jurisprudencia del TS, viene afirmando que las Circulares e Instrucciones constituyen resoluciones administrativas que se engarzan en el ámbito propio de organización administrativa con base en el principio de jerarquía que gobierna su estructura, con un contenido y finalidad específicos en cuanto actos y directrices no incluibles en el ejercicio de la potestad reglamentaria. Las sentencias del TS de 6 de febrero de 2009, y de 7 de junio de 2006 (Rec. 3837/ 2000), precisan que “el carácter normativo o no que haya de atribuirse a una determinada decisión de un órgano administrativo no depende solo de la clase de materia sobre la que verse. Lo verdaderamente decisivo es el alcance y significación que su autor otorgue a dicha decisión”.
Esto último comporta que, cuando la decisión tenga como únicos destinatarios a los subordinados del órgano administrativo, y exteriorice por ello pautas para la futura actuación administrativa que dichos subordinados hayan de realizar, habrá de admitirse que lo que se está dictando no es un acto normativo con eficacia externa para los ciudadanos sino una de esas instrucciones u órdenes de servicio que autoriza y regula el citado artículo 21 de la LRJ/PAC. En este segundo caso se tratará, como apuntan las citadas sentencias, de simples directrices de actuación, dictadas en el ejercicio del poder jerárquico, con el fin de establecer los criterios de aplicación e interpretación jurídica que habrán de ser seguidos en futuros actos administrativos. Y, paralelamente, la correspondiente decisión tendrá una eficacia puramente interna y carecerá de valor vinculante para las personas cuya situación jurídica resulte afectada por esos posteriores actos administrativos que puedan dictarse, las cuales podrán combatir, a través de los correspondientes recursos administrativos y jurisdiccionales, la validez de los criterios que hayan sido aplicados en esos concretos actos administrativos que individualmente les afecten.”
Comentario del Autor:
La Sentencia que se ha seleccionado resulta de interés pues examina el contenido del que debe ser objeto de una instrucción de servicio dictada en desarrollo de los artículos 42 y 43 del RD 975/2009, de 12 de junio, conforme al artículo 98.3 de la Ley andaluza 9/2007 y el artículo 21 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
La Sentencia analiza con precisión y rigor si la Instrucción de 15 de julio de 2015 de la Dirección General de Industria, Energía y Minas sobre garantías financieras de restauración en las explotaciones mineras, es una verdadera Instrucción o a través de ella se está ejerciendo la potestad reglamentaria. Al regular parámetros económicos a aplicar frente al administrado, excede del contenido propio de una instrucción de servicio en el sentido definido por la normativa andaluza y estatal.
La Sentencia pone de manifiesto que lo verdaderamente decisivo es el alcance y significación para determinar el carácter normativo o no que haya de atribuirse a una determinada decisión de un órgano administrativo, además de la clase de materia sobre la que verse.
Esta Sentencia puede servir de guía a varias Comunidades Autónomas que han aprobado instrucciones de servicios sobre garantías financieras de restauración en las explotaciones mineras, en las que se incluyen en su objeto los parámetros de aplicación para el cálculo de la cuantía de la garantía, la forma de actualizar las cuantías económicas de dichos parámetros, así como relacionar las distintas modalidades de garantías de restauración y ejecución de avales.
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