Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 18 de noviembre de 2024 (Sala de lo Contencioso, Sección 3ª. Ponente: Humberto Herrera Fiestas)
Autora: María Pascual Núñez, Doctora en Derecho y Sociedad por la Universidad a Distancia de Madrid
Fuente: ROJ: STSJ AND 17993/2024 – ECLI:ES:TSJAND:2024:17993
Palabras clave: Non bis in idem. Procedimiento sancionador. Derecho administrativo. Derecho penal.
Resumen:
El 22 de julio de 2009, el Servicio de Protección de la Naturaleza de la Comandancia de Almería de la Guardia Civil realizó una inspección en un invernadero de El Ejido, titularidad de un particular, que culminó el 27 de julio de 2009 con una denuncia. En dicha inspección se hallaron productos fitosanitarios que no estaban inscritos en el Registro Oficial de Productos y Materiales Fitosanitarios, entre los cuales se encontraba la sustancia activa benzoato de emamectina, junto con otras sustancias autorizadas, destinadas a un uso indebido en su explotación agrícola. Esta sustancia es potencialmente muy peligrosa para la salud humana, animal o vegetal. Tras el correspondiente análisis por parte de las autoridades, se consideró que los hechos constituían una infracción muy grave según el artículo 56 b) de la Ley 43/2002, de Sanidad Vegetal. Consecuentemente, se inició un procedimiento administrativo sancionador que concluyó con una resolución sancionadora de 2 de agosto de 2010.
El denunciado recurrió aludiendo a la existencia de una cuestión prejudicial penal en trámite, por lo que el procedimiento sancionador por la vía contenciosa no debe prosperar con base en el principio non bis in idem, que impide que los mismos hechos sean sancionados en vía administrativa y penal. Añade que la calificación de los hechos fue modificada arbitrariamente y que esta situación provocó indefensión, considerando que la sanción no es proporcional a la infracción cometida.
Por su parte, la Administración se opone argumentando que no hubo vulneración del principio de non bis in idem, ya que el Juzgado informó de que el recurrente no estaba imputado. Incide en que, a lo largo del expediente, no se produjo ningún cambio respecto a los hechos y la infracción administrativa imputada en el acuerdo de incoación, rechazando cualquier indicio de indefensión real y efectiva para el recurrente. Agrega que este no formuló alegaciones respecto al fondo del asunto durante la tramitación del procedimiento.
A la luz de los antecedentes expuestos en la sentencia, el Tribunal razona que los hechos se tipificaron como infracción del artículo 56 b) de la Ley 43/2002, pero la resolución sancionadora los calificó bajo el artículo 56 e), por manipulación y uso de medios de defensa fitosanitaria no autorizados. Asimismo, se citan los artículos 13.1 y 27.1 del Real Decreto 2163/1994, que exigen autorización para comercializar medios de defensa fitosanitaria y su etiquetado adecuado. La sentencia penal probó que, desde 2008, los acusados crearon un entramado societario para importar productos fitosanitarios de China y venderlos en España, imitando envases y etiquetas sin licencia de explotación de los titulares de derechos de propiedad industrial. Los hechos se sancionaron como delito contra la salud pública (artículo 359 del Código Penal), en concurso con un delito contra la propiedad industrial (artículo 274.1), por la reproducción o imitación de signos distintivos sin el consentimiento del titular de los derechos de propiedad industrial.
La Administración recabó información del procedimiento penal, donde inicialmente no constaba el recurrente como imputado. Sin embargo, el procedimiento penal se dirigió contra él desde su declaración en las diligencias previas 1446/2009, vulnerando la preferencia de la autoridad judicial penal sobre la Administración. No obstante, esta continuó con el procedimiento sancionador administrativo e impuso una multa de 120.001,00 €.
A la vista de todo lo anterior, la Sala estima el recurso por vulneración del principio de non bis in idem.
Extractos Destacados:
“ (…) La STC, Pleno, 188/2005, de 7 de julio de 2005, dictada en la cuestión de inconstitucionalidad 2629/1996,señala:
“a) Según una reiterada jurisprudencia constitucional, que tiene sus orígenes en nuestra STC 2/1981, de 30 de marzo , el principio “non bis in idem” tiene su anclaje constitucional en el art. 25.1 CE , en la medida en que este precepto constitucionaliza el principio de legalidad en materia sancionatoria en su doble vertiente material(principio de tipicidad) y formal (principio de reserva de Ley). Este principio, que constituye un verdadero derecho fundamental del ciudadano en nuestro Derecho ( STC 154/1990, de 15 de octubre , FJ 3), ha sido reconocido expresamente también en los textos internacionales orientados a la protección de los derechos humanos, y en particular en el art. 14.7 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de la ONU -hecho en Nueva York el 19 de diciembre de 1966 y ratificado por España mediante Instrumento publicado en el BOE núm. 103, de 30de abril de 1977- y en el art. 4 del Protocolo núm. 7 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales – que, aunque firmado por nuestro país, aún no ha sido objeto de ratificación-, protegiendo “al ciudadano, no sólo frente a la ulterior sanción -administrativa o penal-, sino frente a la nueva persecución punitiva por los mismos hechos una vez que ha recaído resolución firme en el primer procedimiento sancionador, con independencia del resultado -absolución o sanción- del mismo” ( STC 2/2003,de 16 de enero , FF.JJ. 2 y 8).
El principio “non bis in idem” tiene, en otras palabras, una doble dimensión: a) La material o sustantiva, que impide sancionar al mismo sujeto “en más de una ocasión por el mismo hecho con el mismo fundamento”, y que “tiene como finalidad evitar una reacción punitiva desproporcionada ( SSTC 154/1990, de 15 de octubre, FJ 3 ; 177/1999, de 11 de octubre , FJ 3; y ATC 329/1995, de 11 de diciembre , FJ 2), en cuanto dicho exceso punitivo hace quebrar la garantía del ciudadano de previsibilidad de las sanciones, pues la suma de la pluralidad de sanciones crea una sanción ajena al juicio de proporcionalidad realizado por el legislador y materializa la imposición de una sanción no prevista legalmente” ( SSTC 2/2003, de 16 de enero, FJ 3 a ); y 229/2003, de 18 de diciembre , FJ 3). b) La procesal o formal, que proscribe la duplicidad de procedimientos sancionadores en caso de que exista una triple identidad de sujeto, hecho y fundamento, y que tiene como primera concreción “la reglade la preferencia o precedencia de la autoridad judicial penal sobre la Administración respecto de su actuación en materia sancionadora en aquellos casos en los que los hechos a sancionar puedan ser, no sólo constitutivos de infracción administrativa, sino también de delito o falta según el Código penal” ( SSTC 2/2003, de 16 de enero, FJ 3 c ); y 229/2003, de 18 de diciembre , SSTEDH de 29 de mayo de 2001, en el caso Franz Fischer contra Austria; y de 6 de junio de 2002, en el asunto Sallen contra Austria ).
b) Aunque es cierto que este principio “ha venido siendo aplicado fundamentalmente para determinar una interdicción de duplicidad de sanciones administrativas y penales respecto a unos mismos hechos”, esto no significa, no obstante, “que sólo incluya la incompatibilidad de sanciones penal y administrativa por un mismo hecho en procedimientos distintos correspondientes a órdenes jurídicos sancionadores diversos” ( STC154/1990, de 15 de octubre , FJ 3).
Y es que en la medida en que el ius puniendi aparece compartido en nuestro país entre los órganos judiciales penales y la Administración, el principio “non bis in idem” opera, tanto en su vertiente sustantiva como en la procesal, para regir las relaciones entre el ordenamiento penal y el derecho administrativo sancionador, pero también internamente dentro de cada uno de estos ordenamientos en sí mismos considerados, proscribiendo, cuando exista una triple identidad de sujeto, hechos y fundamento, la duplicidad de penas y de procesos penales y la pluralidad de sanciones administrativas y de procedimientos sancionadores, respectivamente.
En este último orden de ideas, y desde la perspectiva del Derecho positivo, tanto el art. 133 de la Ley30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , como el art. 5.1 del Reglamento del Procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, aprobado por el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, impiden que de nuevo se sancionen administrativamente hechos que ya hayan sido castigados en aplicación del ordenamiento jurídico administrativo, siempre que concurra la triple identidad referida. En efecto, el meritado precepto legal prevé que: “No podrán sancionarse los hechos que hayan sido sancionados penal o administrativamente, en los casos en que se aprecie identidad de sujeto, hecho y fundamento”; mientras que el art. 5.1 del indicado texto reglamentario dispone, por su parte, que: “El órgano competente resolverá la no exigibilidad de responsabilidad administrativa en cualquier momento de la instrucción de los procedimientos sancionadores en que quede acreditado que ha recaído sanción penal o administrativa sobre los mismos hechos, siempre que concurra, además, identidad de sujeto y fundamento”.
c) El principio “non bis in idem” despliega sus efectos tanto materiales como procesales cuando concurre una identidad de sujeto, hecho y fundamento, tal y como hemos venido afirmando en nuestra jurisprudencia y ha encontrado reflejo en el Derecho positivo, como lo demuestran los dos preceptos que acaba de trascribirse que aluden a la misma. En este orden de ideas, hemos indicado que “la triple identidad constituye el presupuesto de aplicación de la interdicción constitucional de incurrir en bis in idem, sea éste sustantivo o procesal, y delimita el contenido de los derechos fundamentales reconocidos en el art. 25.1 CE , ya que éstos no impiden la concurrencia de cualesquiera sanciones y procedimientos sancionadores, ni siquiera si éstos tienen por objeto los mismos hechos, sino que estos derechos fundamentales consisten precisamente en no padecer una doble sanción y en no ser sometido a un doble procedimiento punitivo, por los mismos hechos y con el mismo fundamento” ( SSTC2/2003, de 16 de enero, FJ 5 ; y 229/2003, de 18 de diciembre , FJ 3)”.
“(…) Así pues, los hechos sancionados en la vía penal consistían en la importación de productos fitosanitarios de China que contenían sustancias potencialmente peligrosas para su uso en la agricultura y posterior consumo humano, para venderlos en territorio nacional, imitando los envases y las etiquetas de los productos que ya se encontraban a la venta. Los hechos se sancionan como constitutivos de un delito contra la salud pública del artículo 359 del Código Penal en concurso ideal con un delito contra la propiedad industrial del artículo 274.1 del mismo código. El art. 359 contemplaba y contempla la siguiente conducta típica “El que, sin hallarse debidamente autorizado, elabore sustancias nocivas para la salud o productos químicos que puedan causar estragos, o los despache o suministre, o comercie con ellos, será castigado con la pena de prisión de seis meses a tres años y multa de seis a doce meses, e inhabilitación especial para profesión o industria por tiempo de seis meses a dos años”, mientras la redacción del art. 274.1 en la fecha de los hechos es la que sigue: “Será castigado con la pena de seis meses a dos años de prisión y multa de 12 a 24 meses el que, confines industriales o comerciales, sin consentimiento del titular de un derecho de propiedad industrial registrado conforme a la legislación de marcas y con conocimiento del registro, reproduzca, imite, modifique o de cualquier otro modo utilice un signo distintivo idéntico o confundible con aquél, para distinguir los mismos o similares productos, servicios, actividades o establecimientos para los que el derecho de propiedad industrial se encuentre registrado. Igualmente, incurrirán en la misma pena los que importen intencionadamente estos productos sin dicho consentimiento, tanto si éstos tienen un origen lícito como ilícito en su país de procedencia; no obstante, la importación de los referidos productos de un Estado perteneciente a la Unión Europea no será punible cuando aquéllos se hayan adquirido directamente del titular de los derechos de dicho Estado, o con su consentimiento”. El bien jurídico protegido es la salud pública además de la propiedad industrial.
La administración demandada recabó información del procedimiento penal que se tramitaba en el Juzgado de Instrucción número 2 de Carmona y de ella resultó que no constaba como imputado el recurrente. Sin embargo, el procedimiento penal se dirigía contra él desde su declaración en las diligencias previas 1446/2009del Juzgado de Instrucción Número Tres de el Ejido, posteriormente remitidas al Juzgado de Instrucción número 2 de Carmona, vulnerándose la regla de la preferencia o precedencia de la autoridad judicial penal sobre la Administración, y no esperó a la finalización del proceso penal, continuando con la tramitación del procedimiento administrativo sancionador e imponiendo una multa de 120.001 €.
Por todo ello, concluimos con la vulneración del principio del non bis in idem, lo que conduce a estimar el recurso contencioso administrativo interpuesto”.
Comentario de la Autora:
La actuación de la Administración en este caso se centró en la detección de productos fitosanitarios no autorizados en un invernadero, lo que llevó a la apertura de un procedimiento sancionador. El tribunal, al revisar el caso, determinó que la Administración continuó con el procedimiento administrativo a pesar de la existencia de un proceso penal en curso, lo que llevó a la vulneración del principio de non bis in idem.
Este principio, que impide la duplicidad de sanciones por los mismos hechos, fue central en la decisión del tribunal de estimar el recurso contencioso administrativo. La sentencia penal probó que los hechos también constituían delitos contra la salud pública y la propiedad industrial, lo que reforzó la necesidad de que la Administración hubiera esperado la resolución del proceso penal antes de imponer sanciones administrativas.
Enlace web: Sentencia STSJ AND 17993/2024, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, de 18 de noviembre de 2024
