Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla), de 15 de mayo de 2020 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2, Ponente: Ángel Salas Gallego)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ AND 5172/2020 – ECLI: ES:TSJAND:2020:5172
Palabras clave: Planificación urbanística. Evaluación ambiental estratégica. Aprobaciones provisionales. Tramitación y plazos.
Resumen:
La Sala conoce del recurso contencioso-administrativo formulado por un particular frente a la Orden de 28 de noviembre de 2016, de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, por la que se resuelve la aprobación definitiva parcial de la revisión del Plan General de Ordenación Urbanística de Chiclana de la Frontera y contra la Orden de 22 de diciembre de 2016 de publicación de la normativa de la revisión.
Nos centraremos en el siguiente motivo de recurso alegado por la parte actora: “Respecto a la evaluación ambiental estratégica, el ciudadano que quiera rebatir la justificación planteada en la declaración ambiental estratégica final sobre las alternativas adoptadas en la ordenación no le queda más remedio que recurrir a la vía contencioso administrativa para que se le reconozcan sus derechos, puesto que se le priva de hacerlo en las distintas aprobaciones provisionales, al no estar terminada la declaración ambiental estratégica final. Todo ello además de que al no cumplir las condiciones a las que sometió su viabilidad, previamente a la aprobación definitiva del plan general, esta no se puede entender favorable, por lo que no procedía en ningún caso la aprobación del plan general”.
Abunda en que una vez aprobado provisionalmente el plan general y percatarse de la omisión de la evaluación ambiental estratégica, en vez de retrotraer las actuaciones, se convalidaron a la altura de la aprobación provisional I a II un estudio de impacto ambiental desfavorable y el 20 de mayo de 2015 se emitió resolución por el Delegado Territorial de Medio Ambiente de Cádiz a través de la cual se dispuso la sujeción del plan general al procedimiento de evaluación ambiental así como la conservación de determinados actos y trámites realizados en el procedimiento de evaluación ambiental del plan conforme a la Ley 7/2007, de 9 de julio.
A sensu contrario, la Administración autonómica y el Ayuntamiento de Chiclana de la Frontera consideran que en la tramitación de la revisión del plan se ha respetado en todo momento la normativa ambiental, por cuanto se ha emitido la Declaración Ambiental Estratégica, que lo considera viable a los efectos ambientales, siempre que se cumplieran las especificaciones indicadas en el documento de planeamiento, en el estudio ambiental estratégico y en los anexos I y II de la declaración.
Asimismo, se expresa que en la Memoria del Estudio Ambiental Estratégico se incluye un apartado 4.5 denominado “de las distintas alternativas consideradas y de la justificación de la alternativa seleccionada” en el cual se acomete un análisis de las diferentes alternativas razonables de ordenación, mediante su estudio comparado desde la perspectiva de la potencial afectación que pudieran ocasionar unas u otras al medio ambiente.
En esta estela, la conservación de determinados actos y trámites realizados en el procedimiento de evaluación de impacto ambiental, considera la Administración actuante encuentra amparo jurídico en la Exposición de Motivos del Decreto Ley 3/2015, de 3 de marzo.
En opinión de la Sala, la no necesidad de la EAE debe ser motivada y descansar en razones medioambientales, alejadas de la mera conveniencia. Asimismo, el procedimiento de evaluación ambiental estratégica no puede ser suplido por el procedimiento de evaluación ambiental regulado en la Ley 7/2007, por cuanto la primera es autónoma de cualquier otro procedimiento ambiental, por lo que no puede admitirse la conservación de actos de otro procedimiento, “no sólo porque no está previsto en las referidas disposiciones transitorias de la Ley 21/2013 y Ley 3/2015, de medidas en materia de gestión integrada de calidad ambiental, de aguas, tributaria y de sanidad animal sino porque tampoco se contempla en la disposición transitoria del Decreto Ley 3/2015.
Tampoco se han cumplido los trámites y plazos de la evaluación ambiental estratégica ordinaria que regula la Ley 21/2013, en su artículo 17. Es evidente que los trámites de solicitud de inicio, las consultas previas y la determinación del alcance del estudio ambiental estratégico, que deben servir al Estudio Ambiental Estratégico, no fueron realizados con los contenidos exigidos por la Directiva y la normativa aplicables”.
El hecho de que el estudio y la formulación de las alternativas se realizaran con posterioridad a las aprobaciones provisionales del plan, se tradujo en el incumplimiento de la finalidad que justifica la evaluación ambiental estratégica, que no es otra que la de anticipar la protección ambiental antes de la toma de decisiones que puedan comprometer negativamente al medio ambiente.
En definitiva, la iniciación del plan debía haber contado con la evaluación ambiental estratégica previa, lo que no ha ocurrido en el supuesto presente. Al efecto, se estima el recurso planteado.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) El PGOU, aparte de discusiones doctrinales, es un instrumento normativo, sometido para su aprobación y vigencia a un riguroso procedimiento de elaboración en el que se exige tanto requisitos formales en su tramitación, como un contenido mínimo que lo identifica y lo delimita sustancialmente. Los requisitos formales se configuran a modo de garantía del reconocimiento y respeto de los principios y reglas a las que debe someterse el planeamiento general, en atención a su naturaleza, finalidad y función que legalmente (…)
El planeamiento se constituye en la pieza clave del sistema, aporta el elemento necesario de racionalización global del territorio y constituye el núcleo esencial del Derecho Urbanístico (…)
Recordar que los instrumentos de planeamiento serán inmediatamente ejecutivos una vez publicada su aprobación definitiva, lo que supone que desde su vigencia obligan a todos al cumplimiento de las disposiciones contenidas en el planeamiento. Pero lo que interesa resaltar, quizás sea el rasgo que caracteriza más singularmente al planeamiento y del que ha derivado la polémica sobre su naturaleza jurídica, es que en la labor de integración sucesiva de la ordenación urbanística que realizan los planes, y que hace que algunas de sus determinaciones asuman propiamente los caracteres de acto de ejecución de dicha ordenación, dando lugar a que junto con los efectos típicos de las normas, se produzcan en no pocas ocasiones los efectos propios de los actos administrativos (…)”.
“(…) Debe recordarse lo dicho por el Tribunal Supremo sobre la evaluación ambiental estratégica, así en sentencia de 12 de julio de 2018, dictada en el recurso de casación nº. 42/2017, expresó lo siguiente: “La Evaluación ambiental estratégica es un procedimiento interadministrativo que integra los aspectos medioambientales en los planes y programas que se adopten o aprueben por una Administración pública y cuya elaboración y aprobación venga exigida por una disposición legal o reglamentaria o por acuerdo del Consejo de Ministros o del Gobierno de una Comunidad Autónoma cuando se cumpla una serie de circunstancias.
La evaluación ambiental estratégica se aplica a los “planes y programas”, entendiendo por tales <<el conjunto de estrategias, directrices y propuestas destinadas a satisfacer necesidades sociales, no ejecutables directamente, sino a través de su desarrollo por medio de uno o varios proyectos>> (art. 5.2.b). Como puede observarse, la Ley ha incorporado un concepto material y no formal de los planes y programas dado que, según esta definición, la nota fundamental que diferencia a los planes y programas de los proyectos sometidos a EIA es el hecho de que no sean ejecutables directamente, en cuanto necesitados de un desarrollo posterior mediante proyectos concretos (…)”.
“(…) Como se puede observar el párrafo transcrito de la Exposición de Motivos del Decreto Ley 3/2015, indica que la Disposición Transitoria acoge el principio de conservación de actos administrativos y economía procesal, por el contrario el contenido de la mentada Disposición Transitoria Primera, así como el contenido de la Disposición Transitoria Primera de la Ley 3/2015, de 29 de diciembre, de medidas en materia de gestión integrada de calidad ambiental, de aguas, tributaria y de sanidad animal, en modo alguno, incorpora los indicados principios que asevera la exposición de motivos. No debe olvidarse que la exposición de motivos de un texto legal carece de valor normativo, aunque pueda ser una fuente de interpretación general del contenido normativo, pero lo que no puede es atribuir contenidos y principios que no se reflejan en el articulado de la normativa (…)”.
“(…) La doctrina expuesta configura la Evaluación Ambiental Estratégica como un instrumento de prevención que permite integrar los aspectos ambientales en la toma de decisiones de planes y programas públicos. Considera como su finalidad institucional justificadora, la de anticipar la protección ambiental antes de la toma de decisiones que puedan comprometer negativamente el medio ambiente, sin que pueda ser impedida o debilitada por venir determinada por situaciones anteriores sobre las que la evaluación estratégica no podría intervenir preventivamente. Al mismo tiempo conforma la Evaluación Ambiental Estratégica como un procedimiento ambiental independiente y autónomo.
Como procedimiento administrativo la evaluación ambiental estratégica, teleológicamente tiende a dotar de consistencia la decisión, desde el punto de vista medioambiental, dentro del procedimiento de decisión de planeamiento. Los valores sociales actuales demandan la incorporación gradual de los fines ambientales y sostenibles en los procedimientos de decisión de planeamiento, por ende, la evaluación ambiental estratégica debe dialogar e interactuar con el procedimiento de planeamiento desde su inicio, de ahí, que antes de la tramitación del procedimiento de planeamiento, los valores ambientales deben estar decididos mediante la valoración de las alternativas posibles, para ser incorporados al procedimiento urbanístico.
“(…)En la demanda se indica que en la lógica del sistema de Evaluación Ambiental Estratégica, el análisis de las alternativas de ordenación debe realizarse en las etapas iniciales del proceso de formulación del instrumento de planeamiento urbanístico, puesto que analizarían los posibles efectos significativos sobre el medio ambiente del planeamiento urbanístico mediante un estudio comparativo de las alternativas razonables, técnicas y ambientalmente viables y justificarse la decisión de la alternativa seleccionada. Se afirma en el indicado escrito de demanda que la evaluación ambiental estratégica del Plan, se incorpora al final del procedimiento justo antes de la aprobación definitiva y se concluye acertadamente que no tienen sentido las exposiciones a información pública anteriores de las distintas aprobaciones provisionales, si no se puede en ellas valorar por el ciudadano la justificación ambiental de las alternativas propuestas en la ordenación del plan previa revisión del órgano autonómico competente (…)”
Comentario de la Autora:
El instrumento del planeamiento es fundamental porque lleva a cabo la ordenación del territorio y la ciudad, estableciendo los usos y su ubicación. Por otra parte, concreta en el espacio el derecho de propiedad del suelo. Sin embargo, dentro del procedimiento de decisión, la evaluación ambiental estratégica coadyuva a su adopción desde el punto de vista medioambiental, por lo que no puede iniciarse el plan si contar con aquélla, máxime teniendo en cuenta que la evaluación de alternativas quedaría debilitada si se invirtiera el orden de trámites. Es más, la intervención preventiva sobre situaciones anteriores o sus eventuales riesgos resultaría marginada.
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