Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 15 de diciembre de 2016 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2, Ponente: Luis Gonzaga Arenas Ibáñez)
Autor: Fernando López Pérez, Investigador del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ AND 15255/2016 – ECLI:ES:TSJAND:2016:15255
Temas Clave: Clasificación de suelos; Instrumentos de planificación; Planeamiento urbanístico; Suelo no urbanizable; Urbanismo
Resumen:
La Sala analiza el recurso contencioso-administrativo interpuesto por FEDERACIÓN ECOLOGISTAS EN ACCIÓN-SEVILLA contra la aprobación definitiva del proyecto de modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Carmona (adaptación parcial a la Ley 7/2002, de ordenación urbanística de Andalucía).
En concreto, esta modificación tenía por objeto la reforma de tres artículos pertenecientes a las normas urbanísticas vigentes, en concreto del artículo 20 del documento de las normas urbanísticas de las normas subsidiarias, en el que se regulan las condiciones para la Autorización de edificaciones destinadas a Actuaciones de Interés Público, y de los artículos 2.4.3.1.6 y 2.4.3.1.7 del Anexo a las normas urbanísticas del documento de Adaptación Parcial, relativos a los suelos no urbanizables de especial Protección de Riberas de Ríos y Arroyos y de Protección de carreteras, Vías Pecuarias y caminos, respectivamente.
Sobre el alcance de las modificaciones, siguiendo el propio texto de la sentencia analizada, éstas consistían en las siguientes:
1º.- Modificación del artículo 2.4.3.1.6 (relativo a las “Riberas de ríos y arroyos”) del Anexo a las Normas Urbanísticas. Se suprime la prohibición total e indiscriminada de edificaciones e instalaciones a menos de 100 metros a cualquier cauce, remitiendo genéricamente a la legislación específica que establezca limitaciones en esta materia.
2º.- Modificación del artículo 2.4.3.1.7 (sobre “Protección de carreteras, vías pecuarias y caminos públicos”) del mismo Anexo. Se suprimen las limitaciones actuales remitiéndose, al igual que en el artículo anterior, a la legislación específica en la materia.
3º.- Modificación del artículo 20 (sobre “Condiciones para la Autorización de Edificaciones
destinadas a Actuaciones de Interés Público”) de las Normas Urbanísticas. Se alteran las condiciones para la autorización de edificaciones destinadas a Actuaciones de Interés Público, dado que las existentes se consideran excesivamente restrictivas impidiendo la regularización de numerosas actividades existentes, flexibilizándose los parámetros urbanísticos para dichas autorizaciones.
El primer motivo impugnatorio afecta a las dos primeras modificaciones (la relativa al suelo de protección de riberas de ríos y arroyos y de protección de carreteras, vías pecuarias y caminos públicos), aduciendo la entidad recurrente una infracción de la normativa básica estatal de suelo, en cuanto a que la alteración del régimen de utilización previsto pone en riesgo su categorización como suelo no urbanizable de especial protección.
A fin de resolver este motivo impugnatorio, la sentencia analizada comienza citando jurisprudencia del propio Tribunal Supremo, en la cual se remarca el carácter reglado del suelo no urbanizable de protección especial, a diferencia del “común” en el cual sí opera la discrecionalidad del planificador. Destacándose, asimismo, que dado el carácter reglado del suelo no urbanizable de protección especial, éste no podrá variarse en tanto no desaparezcan los valores que justificaron tal clasificación y calificación urbanísticas.
En aplicación de lo anterior, la Sala constata que lo que se ha producido en la Modificación puntual objeto del recurso es una alteración del régimen de protección de los suelos, en lo concerniente a distancias de edificaciones o instalaciones a riberas de ríos y arroyos, por un lado, y a carreteras, vías pecuarias y caminos, por el otro. Pero no ha habido modificación de la calificación como suelo no urbanizable de protección especial. Desestimando así el recurso en cuanto afecta a estos dos suelos.
Tras estas consideraciones, la Sala procede a analizar el segundo de los motivos impugnatorios, relativo a la falta de justificación o motivación de la Modificación urbanística efectuada, también en lo concerniente al cambio de los artículos del Plan que regulaban el suelo de protección de riberas de ríos y arroyos y el suelo de protección de carreteras, vías pecuarias y caminos públicos.
A este respecto, de nuevo comienza la Sala efectuando un compendio jurisprudencial del Tribunal Supremo, esta vez sobre el papel y el valor de las memorias que se contienen en los planes urbanísticos, como contenedoras de las justificaciones de las decisiones del planificador.
A continuación procede a analizar las justificaciones concretas contenidas en la Memoria de la Modificación puntual, considerándolas insuficientes para amparar tales alteraciones, habida cuenta de que se escuda en cuestiones administrativas ajenas a la preservación del medio ambiente que está detrás de la clasificación como suelo no urbanizable. Pues, en la redacción original de los artículos impugnados, se contenía un régimen de protección incluso más alto que el establecido en la legislación sectorial a la que se remite después de la modificación. Por todo ello, en aplicación del principio de no regresión para la protección medioambiental en los instrumentos urbanísticos, gran parte de los cambios producidos en los dos artículos referidos, resultan anulados por la Sala.
Queda por último hacer referencia concreta a la impugnación del artículo 20 de las normas urbanísticas -concerniente a las “condiciones para la Autorización de Edificaciones destinadas a Actuaciones de Interés Público”-, en la cual la Sala constata que se trata de una alteración que afectaría a la totalidad del suelo no urbanizable del municipio y, en aplicación de lo dispuesto en la Ley 7/2007, de 9 de julio, de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental (artículo 40), debió haberse sometido a Evaluación Ambiental estratégica. De este modo, procede también a su anulación.
Destacamos los siguientes extractos:
“Sentado lo anterior, el éxito del motivo de impugnación que analizamos tiene por presupuesto que en el documento de Modificación que analizamos se haya operado una descatalogación o desclasificación de terrenos no urbanizables categorizados hasta entonces como de especial protección, circunstancia que no se ha producido.
En efecto, por virtud de la Modificación nº 8 no se operan cambios en cuanto al ámbito y localización de los terrenos que vienen siendo calificados como SNUEP, que por tanto se mantiene inalterable; por el contrario, únicamente se modifica el régimen de protección de los mismos, principalmente en lo relativo a distancias de edificaciones o instalaciones a riberas de ríos y arroyos (artículo 2.4.3.1.6), y a carreteras, vías pecuarias, y caminos (artículo 2.4.3.1.7).
Así, en el caso de las Riberas de ríos y arroyos (artículo 2.4.3.1.6), y junto a la remisión a la legislación sectorial sobre aguas en orden a su delimitación, y a las zonas de servidumbre y policía, la modificación consiste: de un lado, en estar a la normativa sectorial vigente en materia de aguas y dominio público hidráulico en lo que se refiere a la distancia que deberán guardar las de edificaciones o instalaciones al borde del cauce aparente (antes de la modificación esta distancia, a tenor del referido artículo, no podía ser inferior a 100 m.); y de otro, en la posibilidad de que excepcionalmente el Ayuntamiento pueda admitir “modificaciones de este paisaje natural existente cuando ello resulte imprescindible para la ejecución de obras públicas o particulares de interés público, previa valoración de su incidencia hidráulica y ambiental, y si la obras incluyen las medidas correctoras y compensatorias oportunas”, añadiendo que “cualquier actuación que se pretenda desarrollar en estas zonas debe contar con informe previo favorable de la Administración Hidráulica competente según la legislación vigente en materia de aguas”.
Y en lo que se refiere a la Protección de carreteras, vías pecuarias y caminos públicos (artículo 2.4.3.1.7), la Modificación comporta, según se ha visto: la remisión a las legislaciones sectorial estatal y autonómica sobre carreteras al respecto de su régimen de protección y autorizaciones, para zonas de dominio público, de servidumbre, de afección y de línea límite de edificación; la remisión, igualmente, a la legislación sectorial sobre vías pecuarias en orden a su régimen de protección y autorizaciones; y una previsión específica atinente a la protección del resto de caminos públicos del término municipal de Carmona, sobre distancias mínimas de edificación.
No mediando por tanto la alegada vulneración del Texto Refundido de la Ley del Suelo en el aspecto analizado, el debate se traslada a la justificación de las modificaciones operadas al amparo del documento impugnado, cuestión que seguidamente valoraremos”.
“Tan relevante alteración normativa no puede resultar amparada por una cuestión puramente administrativa e invocada con carácter principal (problemas en la tramitación de expedientes) que, además de no detallada, resulta del todo punto ajena a la finalidad de preservación del medio perseguida por la norma. Y lo propio cabe decir al respecto de la justificación señalada con carácter adicional (en el momento actual la protección de los cauces y la prevención de riesgos de inundabilidad están suficientemente garantizadas por la legislación específica en la materia, tanto estatal como autonómica), pues la adopción en su día por parte del planificador de una serie de medidas preventivas y protectoras en ámbitos de SNUEP de mayor amplitud a la establecida en esa normativa sectorial respondía necesariamente a la presencia en ellos de una serie de valores que precisaban de aquéllas para tal fin, de tal suerte que sólo la pérdida de los mismos o la superposición de otros de mayor entidad justificarían la modificación de esas medidas.
Esto es, la decisión del planificador en este punto ha de ser el resultado de una evaluación concreta de las razones que dieron lugar en su momento al establecimiento de las importantes limitaciones contenidas en el apartado 2 del artículo 2.4.3.1.6, de los objetivos perseguidos con ellas (ya sea la integridad del dominio público, el evitar riesgos de inundabilidad, y/o la preservación del paisaje y de los valores ribereños hasta el límite espacial indicado), de modo y manera que sería la superación de las mismas las que determinarían esa obsolescencia a que aluden la memoria, y no la mera circunstancia de la existencia de una normativa sectorial orientada a la protección del dominio público hidráulico. Esa específica motivación no se produce en nuestro caso”.
“A partir de lo expuesto debemos reiterar lo antes expuesto al respecto de las riberas de ríos y arroyos, insistiendo en que de acuerdo con la jurisprudencia más arriba expuesta el carácter de modificación puntual del planeamiento del documento impugnado, y la afectación que esta comporta al régimen de protección de terrenos no urbanizables especialmente protegidos, imponían al planificador una específica y más amplia motivación que justificada, objetiva y documentadamente explicara el por qué de la minoración de aquellas que se establecieron en aras a su preservación cuando no consta la pérdida por los suelos afectados de los valores que las determinaron; sin que por tanto sea bastante para tal efecto la pura remisión a la normativa sectorial sobre esta materia”.
“De ahí que encontrándonos ante una norma (el artículo 20 modificado) que afecta a todo el suelo no urbanizable del municipio (de especial protección o no) y que incorpora medidas específicas orientadas a evitar nuevos asentamientos en él (como explícitamente se admite en la Memoria), habrá de concluirse en consonancia con la normativa que acabamos de transcribir que dicho precepto afecta a la ordenación estructural de Carmona relativa al suelo no urbanizable y por consecuencia su reforma en los términos señalados obligaba a la sustanciación de ese procedimiento de evaluación ambiental; trámite esencial que en este caso ha sido obviado, lo que ha determina en consecuencia la nulidad del acuerdo impugnado”.
Comentario del Autor:
En alguna ocasión ya se ha recogido en esta misma REVISTA alguna consideración sobre la importancia de la Memoria en los instrumentos urbanísticos. En un campo como la planificación urbanística, en el que sobresale intensamente la discrecionalidad de la administración, resulta esencial que se expongan de forma nítida, precisa y clara las motivaciones que justifican las decisiones concretas de crecimiento de la ciudad, de las previsiones de nuevos suelos de usos productivos, etc.
Concurre además en el caso que nos ocupa, que estamos ante modificaciones que afectan al régimen de uso del suelo no urbanizable de protección especial, sobre el que rige además el principio de no regresión planificadora para la protección medioambiental. Esto es, que sólo la pérdida de los valores ambientales que inicialmente concurrían para la clasificación de un suelo como no urbanizable especial, justificaría un cambio en la clasificación y categorización del mismo o, como en el supuesto analizado, una rebaja en el régimen de protección.
La sentencia analizada se constituye como un buen ejemplo de lo dicho, no sólo por el análisis del caso concreto, sino por recoger un compendio de la jurisprudencia del Tribunal Supremo recaída sobre los extremos comentados.
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