Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla), de 21 de noviembre de 2018 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3, Ponente: Jose Guillermo Del Pino Romero)
Autora: Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: STSJ AND 14445/2018 – ECLI: ES:TSJAND:2018:14445
Temas Clave: Parque Nacional de Doñana; PORN; Usos y actividades; Autorización; Puertos; Espacio aéreo; Competencias
Resumen:
Conoce la Sala del recurso contencioso-administrativo formulado por el Abogado del Estado frente al Decreto 142/2016 de 2 de agosto de 2016, por el que se amplía el ámbito territorial del Parque Natural Doñana, se declara la Zona Especial de Conservación Doñana Norte y Oeste y se aprueban el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales y el Plan Rector de Uso y Gestión del Espacio Natural Doñana.
En concreto viene a solicitarse la nulidad de los siguientes artículos, normas y epígrafes: 8.4.7. a) 1, 2 y 8 y b) 1, 8.4.10. b) y 8.6.1.5.3.2 del PORN y el epígrafe 5.1.6.5.3, contenidos en el anejo V; así como los epígrafes 8.4.4.1.b), 8.4.4.2); 8.4.4.3); 8.4.4.6.a) y b), 8.4.4.9, 8.4.4.10.a).3 y 8.6.2.1.2.n) del mismo anexo V; y los epígrafes 6.2.1p) y 6.2.2.h) del anexo VI.
En realidad, la cuestión controvertida se centra en el esclarecimiento de la concurrencia de competencias por parte del Estado y de la Comunidad Autónoma de Andalucía sobre un mismo espacio físico. De hecho, los preceptos impugnados se refieren, en su gran mayoría, a la autorización que precisan determinadas actuaciones y actividades cuando no estén sometidas a autorización ambiental integrada o autorización ambiental unificada, tanto en el ámbito del Espacio Natural como en el ámbito del Parque Nacional.
A título de ejemplo, nos referimos a las obras costeras de defensa y protección de la costa y obras marítimas; los dragados marinos; las instalaciones fotovoltaicas de potencia no superior a 10 Kilovatios y las fotovoltaicas y solares de potencia superior que se requieran para el autoconsumo de las edificaciones e instalaciones previstas para la gestión del Espacio Natural. A éstas, se suman otras actividades de uso público, turismo activo y ecoturismo.
El primero de los motivos de impugnación alegado por el Abogado del Estado es la coincidencia espacial parcial entre la zona de usos y servicios del Puerto de Sevilla y la delimitación de espacios contenida en el Decreto 142/2016, de 2 de agosto. Entiende que si se superponen los ámbitos territoriales del Espacio Natural de Doñana y de la ZEC Doñana, se aprecia que parte de las aguas de la zona de servicio del puerto de Sevilla, en particular, las situadas en la desembocadura del río Guadalquivir, se encuentran incluidas en el ámbito de la “Zona de Protección del Mar Litoral” del Parque Nacional de Doñana y de la ZEC Doñana. La extensión afectada tendría una superficie de 524 hectáreas, aproximadamente el 0,4 % de la extensión del espacio natural y la ZEC.
La Sala analiza si efectivamente se ha producido la superposición en esta extensión. Los títulos competenciales que invoca el Estado son los previstos en los artículos 149.1.20 y 24 CE, “puertos de interés general” y “obras públicas de interés general”. El Abogado del Estado pone de relieve que la Administración autonómica podría denegar la autorización para ejecutar la obra o actividad portuaria, condicionando de esta forma las competencias de la Administración del Estado, pudiendo llegar en determinados supuestos, a la imposibilidad de realizar determinadas actividades (fondeo, atraque, navegación marítima, etc.) por su incompatibilidad con las normas del PORN.
La Sala estima el motivo por el hecho de que las actividades que se desarrollen en la zona del dominio público portuario no pueden quedar sometidas a la autorización autonómica. Asimismo, siendo el Puerto de Sevilla de interés general, serían de competencia exclusiva del Estado.
En segundo lugar, se alega la falta absoluta de competencia por parte de la Comunidad Autónoma para regular materias relativas a tráfico y uso del espacio aéreo.
En este caso, el PORN limita la realización de determinadas operaciones aéreas en el ámbito del Parque Natural como la de globo aerostático, vuelo libre, en parapente o ala delta, o vuelo sin motor. Por su parte, en el anexo VI del Plan rector de uso y Gestión se prohíbe la realización de determinadas operaciones aéreas de “paracaidismo y vuelo con ultraligero y en general las actividades recreativas que empleen aeronaves con motor”.
En base a la doctrina constitucional sobre concurrencia de competencias y la determinación del título prevalente en función del interés general concernido; la Sala llega a la conclusión que la incidencia sobre el territorio de la competencia estatal en materia de control del espacio aéreo, tránsito y transporte aéreo resulta prevalente, de ahí que el Estado no pueda quedar privado del ejercicio de sus competencias exclusivas por el hecho de que exista una competencia, también exclusiva, de la Comunidad Autónoma.
En definitiva, se estima el motivo alegado y, por ende, es al Estado al que corresponde establecer estas prohibiciones o restricciones en cualquier tipo de actividad que se desarrolle en el espacio aéreo en todo el territorio español.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Ciertamente la atribución de una competencia sobre un ámbito físico determinado no impide necesariamente que se ejerzan otras competencias en ese espacio, siendo esta convergencia posible cuando, incidiendo sobre el mismo espacio físico, dichas competencias tienen distinto objeto jurídico (SSTC 113/1983 y 77/1984 )” (FJ 29), pero de no haberse articulado fórmulas de cooperación como parece que aquí sucede el Tribunal
Constitucional ha señalado que “la decisión final corresponderá al titular de la competencia prevalente” (STC 77/1984 , fj 3) y que “el Estado no puede verse privado del ejercicio de sus competencias exclusivas por la existencia de una competencia, aunque también sea exclusiva, de una Comunidad Autónoma ( STC 56/1986 , FJ 3)”. De ahí la estimación del motivo, si bien reiteramos que la declaración de nulidad se limita al espacio en el que se produce la coincidencia espacial de la Zona de Protección del mar litoral del Parque Nacional de Doñana con la zona de servicio del Puerto de Sevilla (…)”.
“(…) Ahora bien, también hemos establecido que, para el caso de que los cauces de cooperación resulten insuficientes para resolver los conflictos que puedan surgir, será preciso determinar cuál es el título prevalente en función del interés general concernido, que determinará la preferente aplicación de una competencia en detrimento de la otra. Para ello, habrá que tomar en consideración, como señala el fundamento jurídico 30 de la STC 40/1998, de 19 de febrero, cuál sea la competencia estatal de carácter sectorial que pretenda ejercerse, las razones que han llevado al constituyente a reservar esa competencia al Estado o el modo concreto en que éste o la Comunidad Autónoma pretendan ejercer las que les corresponden. En este sentido, hemos declarado que el Estado tiene competencias que pueden incidir de manera importante sobre el territorio, cual es el caso de la competencia sobre puertos y aeropuertos, y que no puede verse privado del ejercicio de sus competencias exclusivas por la existencia de una competencia, aunque también sea exclusiva, de una Comunidad Autónoma. Debe tenerse en cuenta, en última instancia, que cuando la Constitución atribuye al Estado una competencia exclusiva lo hace porque bajo la misma subyace -o, al menos, así lo entiende el constituyente- un interés general, interés que debe prevalecer sobre los intereses que puedan tener otras entidades territoriales afectadas” (…)”.
Comentario de la Autora:
El solapamiento de competencias estatales y autonómicas sobre un mismo espacio físico ha dado origen a no pocas controversias, cuya resolución bascula entre los cauces de cooperación y colaboración por una parte, y la prevalencia del título competencial cuando aquella concertación resulte insuficiente, por otra.
Si bien los títulos competenciales concurrentes están llamados a cohonestarse, lo cierto es que en este caso, ha sido la competencia exclusiva del Estado en materia de puertos la que ha prevalecido, teniendo en cuenta que su atribución no recae sobre determinadas zonas de los puertos, o sobre determinadas actividades portuarias, sino sobre el puerto como tal.
Bajo esta competencia exclusiva del Estado, subyace un interés general que se traduce en que las autorizaciones para el desarrollo de actividades que se desarrollen en la zona del dominio público portuario corresponderán a la Administración del Estado.
En este supuesto concreto, lo relevante es que partiendo de la delimitación de las aguas de la zona de servicio del puerto de Sevilla por Orden de 23 de diciembre de 1.966, resultaba que parte de ellas se encontraban incluidas en el ámbito de la “zona de protección del mar litoral” del Parque Nacional de Doñana y de la ZEC Doñana, dejando en manos de la Administración autonómica la posibilidad de autorizar la ejecución de obra o actividad portuaria, lo que finalmente se ha impedido.
El mismo resultado se ha producido con la competencia exclusiva del Estado en materia de control del espacio aéreo, tránsito y transporte aéreo que ha prevalecido sobre las competencias que la Administración autonómica había asumido en orden a autorizaciones o prohibiciones de actividades en el espacio aéreo del Parque Nacional de Doñana.
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