Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla), de 25 de noviembre de 2022 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: Roberto Iriarte Miguel)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: STSJ AND 16359/2022 – ECLI:ES: TSJAND: 2022:16359
Palabras clave: Minería. Plan de Restauración. Plantaciones de especies arbóreas, arbustivas y herbáceas. Abandono definitivo de labores de explotación.
Resumen:
La Sala se pronuncia sobre el recurso contencioso-administrativo formulado por dos particulares frente a la Resolución la Secretaría General Técnica de la Consejería de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo de la Junta de Andalucía de fecha 29 de diciembre de 2014, que desestimó el recurso de alzada deducido contra la Resolución de 13 de mayo de 2014 de la Delegación Territorial en Córdoba de esa misma Consejería, que autorizaba el abandono de labores de la explotación minera de carbón denominada “Cantera Corta Ballesta Oeste” en el término de Espiel (Córdoba)
Es parte demandada la Consejería de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo; e interviene en calidad de codemandada la entidad mercantil Empresa Carbonífera del Sur, S.A. (ENCASUR).
Los recurrentes, en calidad de copropietarios de las fincas donde se llevó a cabo la explotación minera, sustentan su pretensión anulatoria de la Resolución impugnada en los siguientes motivos:
-En primer lugar, sostienen que la norma aplicable al caso en atención a la fecha de solicitud formulada por ENCASUR, 30/09/2011, y de incoación del expediente de abandono de labores, 13/11/2011, era el Real Decreto 957/2009, de 12 de junio, sobre gestión de los residuos de las industrias extractivas y de protección y rehabilitación del espacio afectado por actividades mineras, en concreto, su artículo 15.
A sensu contrario, la Administración aplicó el Real Decreto 863/1985, de 2 de abril, por el que se aprueba el Reglamento General de Normas Básicas de Seguridad Minera, que se encontraba derogado al tiempo de incoarse el procedimiento.
Por tanto, los recurrentes entienden que se prescindió del procedimiento legalmente establecido en el RD 957/2009 y en la Ley de Residuos, lo que debería dar lugar a la nulidad radical prevista en el art. 62.1 e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
La cuestión controvertida deviene de la solicitud presentada por ENCASUR de fecha 30/09/2011, a través de la cual interesó a la Administración que aprobase el “abandono definitivo de labores de la explotación”. Con posterioridad, a requerimiento de la Administración, la Mercantil presentó el correspondiente Proyecto.
Desde entonces, se han ido sucediendo cuatro informes de caducidad de la explotación minera relacionados con la restauración de la zona y el cumplimiento de los objetivos medioambientales previstos. En origen, la revegetación realizada no había conseguido los resultados establecidos en el Plan de Restauración (PR) ni en la DIA. Tampoco se habían efectuado las plantaciones manuales establecidas en el PR ni confeccionado una nueva propuesta de revegetación para alcanzarlos. Al efecto, la mercantil presentó un “informe técnico de modificación no sustancial de siembra de arbustivas y arbóreas en labores de restauración de Corta Ballesta Oeste”, solicitando la modificación de la DIA en lo relativo a la densidad de la siembra propuesta en el PR, pasando de 750 plantas/ha. a 400 plantas/ha.
Efectuadas diversas visitas por los técnicos de la Administración, que desembocaron en los correspondientes informes, se pudo comprobar que se había llevado a cabo la restauración topográfica de todas las zonas explotadas y se había procedido a la siembra de especies herbáceas, arbustivas y arbóreas con un éxito suficiente que podría consolidarse en próximas anualidades.
En definitiva, la Administración Ambiental manifestó su conformidad con la restauración finalizada, sin oposición a la continuación del proceso de caducidad y abandono definitivo de labores de explotación, con la observación de que para asegurar el éxito de las plantaciones se efectuaran riegos de mantenimiento.
Por último, a petición de los recurrentes se giró una nueva visita de inspección por parte de los técnicos de los Servicios de Protección Ambiental con fecha 16/11/2015, que dio origen a otro Informe de 24/02/2016, donde se concluye que la mercantil había ejecutado el PR inicialmente aprobado y las modificaciones posteriores, si bien la restauración ambiental de la zona se había conseguido parcialmente.
Sobre estas premisas básicas, decae el primer motivo de recurso. En opinión de la Sala, lo que ha servido de base para la autorización del abandono de labores es el “Proyecto de abandono definitivo de labores de la explotación de carbón Corta Ballesta Oeste”, presentado con fecha 29 de mayo de 2012, en cumplimiento del artículo 137 del Real Decreto 863/1985, de 2 de abril , por el que se aprueba el Reglamento General de Normas Básicas de Seguridad Minera y de la Instrucción Técnica Complementaria “Suspensión y Abandono de Labores”, que la desarrolla, así como el artículo 112.1 del Real Decreto 2587/1978, de 25 de agosto , a efectos de garantizar la seguridad de las personas y de las cosas.
Por tanto, no resultaba aplicable el RD 975/2009, dado que el recurso minero había finalizado en el año 2002, comenzando entonces la restauración de los terrenos afectados.
-En segundo lugar, los recurrentes sostienen que tanto el PR como la DIA se han incumplido. Sobre la base de su propio informe pericial consideran que la revegetación ha sido un fracaso al haber muerto prácticamente todas las especies implantadas. A su juicio, no consta que se hayan realizado calicatas para garantizar el espesor mínimo de tierra vegetal ni tampoco que se haya explicado el altísimo porcentaje de marras o la nula implantación de las especies arbustivas.
En base a la presunción de veracidad y del rigor técnico del informe pericial elaborado por los técnicos de la Administración, la Sala considera que los trabajos de restauración se ajustaron al PR y a la DIA y tuvieron resultados, al menos, parcialmente satisfactorios.
En definitiva, considera que los recurrentes no han demostrado los incumplimientos que alegan, por lo que se desestima íntegramente el recurso contencioso-administrativo formulado.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) La restauración ambiental de la zona se ha conseguido parcialmente. En primer lugar, la restauración topográfica se ha ejecutado satisfactoriamente, tanto la conformación de los taludes como el relleno del hueco. En segundo lugar, el aporte de tierra vegetal cumple en general con los 30 centímetros establecidos en el Plan de Restauración inicial. En tercer lugar, en relación a la restauración vegetal, podemos indicar que la cobertura herbácea se ha desarrollado y consolidado a lo largo de estos tres últimos años, lo cual es muy indicativo de que el terreno ha iniciado ya el proceso de evolución natural de la vegetación hacia la vegetación potencial de la zona y, en este sentido, se puede afirmar que se ha conseguido el objetivo de volver a instaurar un terreno forestal (…) Por el contrario, las especies arbustivas y arbóreas, no se han establecido, ni utilizando la siembra de bellotas y otras semillas ni posteriormente con las plantaciones. Desde el punto de vista ambiental, debemos entender el proceso de restauración ambiental como algo dinámico y a medio o largo plazo, cuyo objetivo debe ser principalmente propiciar las condiciones para que la vegetación natural se vaya implantando en la zona, evitando la aparición de fenómenos erosivos que dificulten este proceso y preparando el terreno para ello. Así pues, una vez lograda la colonización del terreno por la vegetación herbácea, comenzará la colonización natural de la zona por otras especies de las zonas adyacentes.
Cabe destacar la creación de nuevos ecosistemas que antes no existían en el terreno afectado como es la laguna creada en el hueco de la antigua explotación y la orla de vegetación perilagunar” (…)”.
“(…) A juicio de la Sala la normativa aplicable al caso era el RD 863/1985 y la Instrucción Técnica Complementaria 13.0.01 de “Suspensión de Labores”, y no el RD 975/2009, por cuanto el recurso minero había finalizado en el año 2002, comenzando entonces la conformación y restauración de los terrenos afectados, dejando la escombrera de recibir materiales excedentes de la explotación antes del 17/06/2009, fecha en la que entró en vigor este último RD.
Es más, declara el art. 3.7 g) in fine del RD 975/2009 que “Los huecos de explotación rellenados con residuos mineros tras el aprovechamiento del mineral con fines de rehabilitación o de construcción no tienen la consideración de instalaciones de residuos mineros, si bien están sujetos a lo dispuesto en el artículo 13”.
Asimismo, se reprocha la falta de mención del Plan de Gestión de Residuos Mineros Generados, al no contenerse previsión alguna sobre medidas correctoras en la instalación de residuos mineros.
Pues bien, hemos de distinguir, como hizo la resolución de la alzada, entre la Resolución de Abandono y el Plan de Restauración por tratarse de documentos técnicos diferentes. En tal sentido, la sentencia dictada en fecha 28/11/2018 por la Sección Tercera de este Tribunal Superior de Justicia con sede en Sevilla (…) concluía declarando ser correctos los trabajos de restauración, ajustándose a las previsiones del art. 34 de la Ley 7/2007, de 9 de julio de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental (…)”.
“(…) Destacamos por su objetividad, presunción de veracidad y rigor técnico el Informe de fecha 24/02/2016 elaborado por técnicos de los Servicios de Protección Ambiental y de Prevención y Control Ambiental tras efectuar visita de inspección a los terrenos, que incluía un reportaje fotográfico, poniendo de relieve que los trabajos de restauración en la zona se ajustaron en todo momento a los contemplados en la DIA, el PR y la Resolución de fecha 04/02/2013 y tuvieron resultados si no totalmente satisfactorios, sí parcialmente satisfactorios. Respecto a la reforestación daba cuenta de una zona en la que ha prosperado el trasplante de encinas de gran porte y que, con carácter general, el terreno ha iniciado el proceso de evolución natural de la vegetación hacia la vegetación potencial de la zona a fin de volver a instaurar un terreno forestal. En todo caso, es de apreciar la recuperación de la cubierta vegetal y la implantación de las condiciones naturales necesarias a fin de poder considerar que el suelo tenga de nuevo carácter forestal (…)”.
Comentario de la Autora:
Se destaca en esta sentencia la importancia de velar por el cumplimiento del plan de restauración de unos terrenos objeto de explotación minera, tal y como se aprobó en la DIA y en sus modificaciones posteriores. El problema que se plantea en este caso no es tanto el modelo de restauración definido sino las actuaciones de revegetación planteadas, que conllevan el acondicionamiento progresivo del terreno con las especies definidas y que su adaptación sea factible.
En este caso, las facultades de vigilancia y control por parte de los técnicos de la Administración se han llevado a cabo con la diligencia debida y con un especial empeño, hasta el punto de servir de base al resultado del pleito; lo que demuestra que el tipo de restauración vegetal empleada es viable desde un punto de vista medioambiental.
Enlace web: Sentencia STSJ AND 16359/2022, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla), de 25 de noviembre de 2022.
