Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 10 de marzo de 2023 (Sala de lo Contencioso, Sección 4, Ponente: Ricardo Estévez Goytre)
Autora: María Pascual Núñez. Doctoranda en Derecho en la Universidad a Distancia de Madrid
Fuente: ROJ: STSJ AND 2526/2023 – ECLI:ES:TSJAND:2023:2526
Palabras clave: Autorizaciones y licencias. Energías renovables. Urbanismo.
Resumen:
La sentencia de autos estima la impugnación de la sentencia 197/2020, de 2 de octubre, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de Granada sobre la concesión de una licencia de obras por silencio administrativo para la construcción de una instalación para la producción de energías renovables.
En primer lugar, el Tribunal se pronuncia sobre la aplicación del principio pro actione en base a la jurisprudencia en la materia (SSTC 37/1982, 93/1984 y 62/1989 y STS de 6 de julio de 2011) y avala la imposibilidad que se declare mediante sentencia la inadmisibilidad de un recurso sobre una solicitud de acumulación de las pretensiones no resuelta, habiéndose procedido ulteriormente como si la ampliación del recurso hubiera sido admitida.
En segundo, la Sala resuelve acerca de la eventual adquisición de la licencia de obras mediante silencio administrativo, en base al artículo 11. 3 y 4 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLSRU), al artículo 172. 2 a) y 5 a) de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA), al artículo 20 del Decreto 60/2010, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de Andalucía, y al artículo 12.5 de la Ley 2/2007, de 27 de marzo, de fomento de las energías renovables y del ahorro y eficiencia energética de Andalucía, en la redacción dada por el artículo 6 de la Ley 3/2014, de 1 de octubre, de medidas normativas para reducir las trabas administrativas para las empresas.
A los anteriores efectos, razona que, si bien “la regla general del silencio administrativo en materia de concesión de licencias urbanísticas es la del sentido positivo”, no pueden adquirirse facultades o derechos que contravengan la ordenación territorial o urbanística por esta vía. En conexión con esta premisa, la normativa citada establece que, una vez obtenidas las autorizaciones pertinentes, y con carácter previo a la licencia, es factible sustituir la aprobación del Proyecto de Actuación o el Plan Especial por la emisión de informe favorable por parte de la Consejería competente en materia de urbanismo para las actuaciones de interés público vinculadas a la generación y evacuación de energía eléctrica mediante energía renovable. Es decir, para que pueda producirse el silencio administrativo positivo es necesario que la solicitud de licencia esté completa y cuente con los informes y autorizaciones sectoriales preceptivos, incluido el informe de compatibilidad en materia de urbanismo. En este supuesto, el Ayuntamiento apelado tuvo conocimiento de dicho informe a 12 de junio de 2018, cuando ya podría iniciarse el cómputo del plazo de tres meses para que pudiera operar el silencio positivo. El Decreto de paralización de las obras data de 25 de junio de 2018, de modo que no había operado el silencio administrativo en el momento de presentación del recurso.
A la vista de lo expuesto, el Tribunal estima los motivos de impugnación señalados y añade que la sentencia apelada “no ha valorado la documentación obrante en el expediente para concluir que el Proyecto presentado era conforme a Derecho”, si bien reitera que no se había iniciado el cómputo del plazo del silencio administrativo.
Por último, en conexión con todo lo anterior, la apelante indica que se ha cometido una infracción del artículo 28 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas por la interpretación extensiva de los supuestos del silencio negativo en los procedimientos de licencia de proyectos que producen afecciones ambientales, pues la autorización ambiental unificada indica que no se producen daños ambientales, exigencia del artículo 24 de la Ley 39/2015 para que pueda operar el silencio negativo como excepción. El Tribunal considera acertada esta postura y estima el motivo.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) entendemos que no es conforme con el principio pro actione no resolver la solicitud de acumulación, continuar la tramitación del recurso como si tal ampliación se hubiese admitido, y posteriormente, ya en la sentencia, declarar la inadmisibilidad del recurso con respecto a las pretensiones que no se acompasaban con el acto administrativo impugnado según el escrito inicial del recurso contencioso-administrativo”.
“(…) A la vista del anterior conjunto normativo podemos colegir que ciertamente, como dice la parte apelante, la regla general del silencio administrativo en materia de concesión de licencias urbanísticas es la del sentido positivo ( art. 172.5ª de la LOUA), si bien el art. 11.3 del RDL 7/2015 recoge una regla especial ya referida, según la cual en ningún caso podrán entenderse adquiridas por silencio administrativo facultades o derechos que contravengan la ordenación territorial o urbanística.
En relación con dicha regla especial, por lo que se refiere al título competencial del medio ambiente, la STC 143/2017, de 14 de diciembre, si bien con referencia al apartado octavo del artículo 9 del texto refundido de la Ley de suelo de 2008, que contenía una regla similar, ha sentado la siguiente doctrina: ” (…) la regulación del silencio negativo no será inconstitucional, con base en el título competencial del artículo 149.1.23 CE , en los supuestos de “construcción e implantación de instalaciones” contemplado en el apartado b) pero solamente cuando las actividades y usos urbanísticos cuya autorización se solicita se lleven a cabo en suelo rural cuya transformación urbanística no esté prevista o permitida. Esta interpretación de conformidad se llevará al fallo. Interpretación de conformidad que debe extenderse también al artículo 11.4 b) del texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana“.
Y en el presente caso, como dice la parte apelante, dicha regla especial habría de conectarse con el art. 12.5 de la Ley 2/2007, que, como hemos visto, establece que para las actuaciones de interés público vinculadas a la generación y evacuación de energía eléctrica mediante energía renovable, la aprobación del Proyecto de Actuación o el Plan Especial, en su caso, será sustituida por la emisión de informe favorable por parte de la Consejería competente en materia de urbanismo. Ahora bien, lo que no dice la parte apelante es que ese mismo precepto señala a renglón seguido que ” Para ello, previamente a la obtención de la licencia urbanística y una vez obtenidas las autorizaciones correspondientes, el promotor deberá solicitar dicho informe presentando la documentación correspondiente.”; requisito que ha de ponerse en relación con lo establecido en el art. 172.2 a) de la LOUA, que, como también hemos visto, puntualiza que junto a la solicitud se aportarán las autorizaciones o informes que la legislación aplicable exija con carácter previo a la licencia”.
“(…) Como vemos, la posición de este Tribunal es reiterada en el sentido de exigir que para que pueda producirse el silencio administrativo positivo es necesario que la solicitud de licencia está completa. Y en nuestro caso ya hemos visto que la interesada debió acompañar a su solicitud los informes y autorizaciones sectoriales preceptivos, y señaladamente el informe de compatibilidad a que se refiere el art. 12.5 de la tan citada Ley 2/2007, informe del que no tuvo conocimiento el Ayuntamiento apelado sino hasta el 12 de junio de 2018, fecha a partir de la cual, de acuerdo con la normativa y la doctrina citadas, podía entenderse que la solicitud estaba completa a los efectos del cómputo del plazo de tres meses para que pudiera operar el silencio positivo”.
“(…) Infracción del art. 28 de la Ley 39/2015: interpretación extensiva de ellos supuestos del silencio negativo a todo procedimiento de licencia que “afecta” al medio ambiente con independencia de si existe o no daño como exige el precepto.
En este motivo de impugnación se queja la parte apelante de que el Juzgador de instancia interpreta extensivamente el mencionado precepto. Entiende, en necesaria síntesis, que en este caso es patente que nos encontramos ante una actividad que “afecta” al medio ambiente pero que ha quedado constatado con la AAU vigente, que no “daña” al medio ambiente, que es lo que exige el art. 24 de la LPACAP para que pueda operar el silencio negativo como excepción.
Dispone el mencionado precepto, en su párrafo 1.2º, que ” El silencio tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución , aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente y en los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.”
Compartimos, a la vista de los informes y autorizaciones ya examinados en el FD TERCERO, al que nuevamente nos remitimos, cuanto al respecto se alega por el apelante, por lo que el motivo de impugnación ha de ser estimado”.
Comentario de la Autora:
El pronunciamiento analizado atañe a una cuestión tan compleja como polémica: la obtención de licencia de obras por silencio administrativo para las actuaciones de interés público referidas a proyectos de energías renovables. A grandes rasgos, la sentencia resume qué circunstancias deben concurrir para que la concesión de dicha habilitación tenga lugar: En primer lugar, que no se produzca una afección ambiental (art. 24 de la Ley 39/2015); En segundo, que no se contravenga la ordenación territorial o urbanística, que en el presente supuesto implica la emisión de un informe favorable en materia de urbanismo, a falta de un Proyecto de Actuación o de Plan Especial que les dé cobertura. En resumidas cuentas, la aplicación de la regla del silencio administrativo positivo exige que la solicitud de la licencia esté completa y acompañada de los informes y autorizaciones sectoriales preceptivos.
