Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Granada), de 27 de octubre de 2022 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: María Salud Ostos Moreno)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ AND 13557/2022 – ECLI:ES: TSJAND: 2022:13557
Palabras clave: Ayuntamiento. Confederación Hidrográfica. Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico. Información. Participación. Expedientes administrativos. Parte interesada. Embalse. Presa. Inundaciones. Dominio público hidráulico. Concesión. Inactividad administrativa.
Resumen:
Conoce la Sala de dos recursos contencioso-administrativos formulados por el Ayuntamiento de Andújar, que versan sobre la desestimación de unas pretensiones concretas dirigidas a la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir y al Ministerio para la Transición Ecológica, y sobre la inactividad de aquella por su no realización. Todo ello en relación con una serie de propuestas de actuación contenidas en el estudio del Centro de Estudios y Experimentación de Obras Públicas (CEDEX) de 2015, denominado “Modelación Hidráulica de los Ríos Guadalquivir y Jándula en el entorno urbano de Andújar (Jaén) y análisis de la influencia de la presa de Marmolejo”, para estudiar la problemática derivada de las inundaciones por desbordamiento del río Guadalquivir a su paso por Andújar, ocasionando cuantiosos daños materiales, y proponer medidas para la protección del entorno inundable de Andújar, al tiempo de estudiar una serie de actuaciones en el cauce dirigidas a mejorar la seguridad frente a las inundaciones de la ciudad.
Este estudio, junto con sus conclusiones y recomendaciones, determinaron la presentación de dos escritos por parte del Ayuntamiento, el remitido el 5 de noviembre de 2018 y el fechado el 22 de enero de 2019, en solicitud de la información y de las actuaciones que se concretan en ellos.
A través del primero de los escritos, el Ayuntamiento pretende hacer uso del derecho a la información que le otorga el artículo 15 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el TRLA, la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, y el artículo 13 d) de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas; e invoca igualmente su condición de interesado en los procedimientos que se hubieran iniciado, por cuanto sus derechos podrían resultar afectados por la decisión que se adopte (artículos 4.1 b) y 55.3 Ley 39/2015).
Al efecto, solicitó:
1.- Copia de los expedientes o procedimientos iniciados, detalle de las actuaciones realizadas desde la emisión del informe del CEDEX hasta la actualidad en orden a:
a) que se proceda al dragado o retirada de sedimentación en el entorno de Andújar y embalse, así como cualquier otra actuación que se derive de la función de policía de cauce que tiene atribuida,
b) materializar la propuesta de actuación en el entorno urbano de Andújar que contiene el informe CEDEX.
2.- En relación con la presa de Marmolejo, copia de los expedientes o procedimientos iniciados y actuaciones realizadas en orden a: verificar el cumplimiento de las normas de seguridad y explotación; establecer condicionantes o revisión de las normas de explotación; revisar e inspeccionar el cumplimiento de condiciones y extinción de concesiones o autorizaciones; sancionar posibles incumplimientos.
3.- Información sobre la clasificación que ostenta la Presa y sus características.
4.- Actualización de datos contenidos en el informe CEDEX de 2015.
El Abogado del Estado se opone a estas pretensiones porque considera que el recurso ha perdido su objeto, pues toda la documentación ha sido remitida al Ayuntamiento con el expediente y se le van a entregar por la Sala todos los documentos aportados con la contestación a la demanda. Alega que el hecho de que los procedimientos se refieran al embalse, no le otorga sin más al Ayuntamiento la condición de interesado, ni tampoco en el de la concesión a un tercero.
La codemandada, Endesa Generación, S.A., entiende que la solicitud presentada por el Ayuntamiento es una petición difusa de información y documentación basada en un Informe del CEDEX que interpreta a su libre arbitrio y sin fundamentación técnica. Añade que el Ayuntamiento de Andújar no tiene la consideración de interesado en los procedimientos relacionados con la concesión de aguas del Salto de Marmolejo; no existen en curso procedimientos de caducidad de esta concesión ni otros en los que, por prescripción legal, se atribuya al Ayuntamiento la condición de interesado; ni está acreditado que el agravamiento de las inundaciones de Andújar se deba a la concesión del Salto de Marmolejo.
Por su parte, la Sala considera que el Ayuntamiento está legitimado para solicitar esta información en vía administrativa y para impugnar su denegación, máxime teniendo en cuenta que, tratándose de una materia medioambiental, la acción pública está reconocida. Asimismo, los vecinos resultan afectados por las inundaciones provocadas por el río Guadalquivir a su paso por Andújar y es precisamente su alcalde, quien, en defensa de sus intereses, ha solicitado la información pertinente.
Por tanto, la Confederación Hidrográfica tenía la obligación de proporcionar esta información de interés público por ser competente para ello; y al no ofrecer respuesta alguna, su decisión resulta susceptible de control judicial. Sin embargo, se estima parcialmente el primero de los recursos planteados al entender la Sala que, en el caso de petición de información sobre procedimientos y actuaciones relacionadas con el correcto funcionamiento de la explotación de una presa en régimen de concesión; el derecho a la información no puede extenderse a la obtención de copias de posibles expedientes o procedimientos tramitados al efecto, por cuanto en este caso el Ayuntamiento debería ostentar la condición de interesado.
A continuación, la Sala se centra en el escrito de fecha 22 de enero de 2019. Entre otros aspectos, el Ayuntamiento solicita que para el caso de que se hubieran iniciado expedientes o procedimientos administrativos cuyo objeto fuera la modificación o revisión de las normas de explotación de la presa de Marmolejo, se le declarase “interesado” y se le tuviera por personado, tanto en estos procedimientos como en los que pudieran surgir a posteriori, y al mismo tiempo se le facilitara copia de los documentos que contienen.
En opinión de la Sala, nos encontramos con una pretensión, no ya de información, sino de participación en los procedimientos administrativos interesados, que se rige por las normas ordinarias de intervención en los procedimientos administrativos y, por tanto, por el concepto de interés legítimo en conexión con el objeto de cada uno de los procedimientos. Con esta premisa, la Sala desestima esta pretensión al considerar que lo que no puede pretender el Ayuntamiento son declaraciones o pronunciamientos genéricos de declaración de interesado sin más.
En cuanto al resto de las pretensiones contenidas en el escrito de 22 de enero de 2019, el ayuntamiento impugna su desestimación presunta y considera que existe una inactividad de la Confederación Hidrográfica que vulnera el ordenamiento jurídico. En este caso, sus peticiones se centran en la función de policía de cauces del organismo de cuenca. Al efecto, solicita la inmediata reposición y reducción de los niveles de sedimentación del cauce al estado en que proporcione seguridad frente a inundaciones, a través de dragado o de cualquier otro medio efectivo.
En base a las conclusiones del informe elaborado por el CEDEX, la Sala descarta la inactividad por parte de la Confederación, máxime cuando el dragado y la retirada de sedimentación que se acumula entre el puente de la autovía y el puente romano se llevan a cabo periódicamente. Es más, se hizo un encargo al CEDEX de un estudio específico sobre el régimen sedimentológico para tener un conocimiento completo de tal incidencia.
Siguiendo con el contenido del mismo escrito, el Ayuntamiento interesó el despliegue de la función de inspección y vigilancia por parte de la Confederación para asegurar el cumplimiento de las condiciones de concesiones y autorizaciones inherentes a la presa y al embalse, iniciando los procedimientos administrativos que fueran necesarios.
Petición que también es rechazada por la Sala. En primer lugar, porque considera que se trata de una petición de cumplimiento de una obligación de carácter genérico y, en segundo lugar, porque no consta que el organismo de cuenca haya desatendido estas funciones. La misma suerte corre la petición de que se inicien procedimientos en orden a verificar el cumplimiento de normas técnicas de seguridad y de normas de explotación por parte del titular de la presa, por cuanto no consta que existan omisiones del deber de vigilancia e inspección en relación con la seguridad de la explotación.
Tampoco constituye inactividad administrativa, a juicio de la Sala, la falta de incoación de procedimientos sancionadores por los daños causados al dominio público hidráulico, máxime cuando el inicio de estos procedimientos no es un derecho de la administración municipal, que en su caso podría presentar las denuncias que considerase pertinentes. En definitiva, el inicio genérico de procedimientos sancionadores no es obligatorio para la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, que ha de respetar los principios básicos y derechos que rigen el procedimiento administrativo sancionador.
Por último, en relación con la pretensión consistente en el inicio de procedimiento de revisión o modificación de las normas de explotación de la presa de Marmolejo o aprobación de nuevas normas en su caso, se trata de una cuestión relacionada con las propuestas de actuación del informe CEDEX para conseguir que las actuaciones en el entorno urbano de Andújar sean eficaces. De hecho, es esta una actuación iniciada por la Confederación y Endesa Generación S.A., por lo que a juicio de la Sala tampoco concurre en este caso la inactividad de la Administración.
En definitiva, se estima parcialmente el primero de los recursos planteados y se desestima íntegramente el segundo.
Destacamos los siguientes extractos:
– “(…) El apartado 10 del informe contiene las conclusiones del mismo. Expone que: “1. La presa de Marmolejo, situada en el cauce del río Guadalquivir en el término municipal de Marmolejo, construida en 1962 con fines de aprovechamiento hidroeléctrico, se explota habitualmente al nivel máximo (NMN), que corresponde con la cota superior de las compuertas del aliviadero (191.78 msnm) La capacidad inicial del embalse de acuerdo con la topografía de 1962 era de 13 hm3.En estas condiciones la cola del embalse se sitúa aguas arriba del puente de la autovía A-4 sobre el río Guadalquivir en el término municipal de Andújar. El régimen hidromorfológico de este tramo del río, con una longitud aproximada de 16 km, se encuentra alterado, favoreciendo la sedimentación de los aportes sólidos. Esto ha limitado la capacidad del cauce durante algunos episodios de avenida ocurridos desde su construcción.
-2. Partiendo de la información disponible en los estudios realizados con anterioridad para analizar la problemática de las inundaciones en este tramo del río, y complementándola con nuevos trabajos batimétricos, ha sido posible reproducir la geometría del cauce del río Guadalquivir antes de la construcción de la presa en 1982, tras su puesta en explotación en 1963, tras las inundaciones de 1967 y de 2001 y en la actualidad (2014). 3. Se ha realizado un estudio hidráulico bidimensional con el modelo iber del tramo del río Guadalquivir comprendido entre la presa de Marmolejo y el Molino de Aceña, que ha sido calibrado con los registros de nivel realizados por la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir en diferentes episodios de avenida, en especial las ocurridas el 13 de marzo y el 2 de abril de 2013 (…)
Como resultado de este estudio cabe concluir:
a. Las simulaciones hidráulicas correspondientes al escenario de 1963, con la presa en servicio, pero sin sedimentar, muestran una sobreelevación de lámina que no afecta a Andújar, con una superficie de inundación semejante a la de 1962.
b. Las simulaciones hidráulicas correspondientes al escenario de 1967 presentan sobreelevaciones de lámina que afectan a Andújar. También se produce un aumento en la superficie afectada por la inundación.
c. El escenario de 2001 presenta una cierta mejoría en niveles y superficie de inundación frente a 1997 aunque los niveles de inundación siguen afectando a Andújar.
d. El escenario de 2014 muestra una situación más favorable respecto a los niveles de inundación de 2001. Sin embargo, la superficie de inundación sigue siendo muy grande, en especial para las combinaciones de caudal más altas estudiadas, pues quedan desbordadas las motas de protección construidas y las sedimentaciones de la cola del embalse, en la zona del puente romano y el puente de la autovía, generan sobreelevaciones de lámina que desbordan la autovía por la margen izquierda del río Guadalquivir, afectando al Sotillo y por la margen derecha superando las obras de fábrica de la autovía y permitiendo el acceso del agua al entorno urbano de Andújar.
e. El problema de las inundaciones en Andújar viene agravado por la ocupación con polígonos industriales y zonas de equipamiento deportivo en zonas tradicionalmente inundables (…)
8. Será necesario realizar un seguimiento batimétrico del fondo del embalse, en primer lugar, para adaptar la consigna de explotación, y, en segundo lugar, para mejorar la representatividad del modelo sedimentológico. Se recomienda establecer una red de puntos que permita registrar con cierta frecuencia la batimétrica del fondo especial, después de cada episodio de avenida.
9. Con este mismo fin, se recomienda realizar aforos de sólidos en suspensión, aguas arriba y aguas abajo del embalse, para distintos caudales, que permitan estimar con mayor precisión los sólidogramas de entrada y salida del mismo.
10. La cola del embalse en la situación de explotación normal se sitúa en el entorno de los puentes de Andújar. El remanso de la lámina favorece la sedimentación del material sólido transportado por el afluente, y por tanto, mientras se mantenga la actual cota de explotación, será necesario repetir periódicamente esta retirada de sedimentos. De hecho, la Confederación actúa periódicamente en el puente romano. El descenso del nivel de explotación del embalse, evitando que la cola del embalse llegue al entorno urbano de Andújar (aguas arriba del puente romano) evitaría la sedimentación en los puentes, y la realización de los correspondientes dragados (…)”.
“(…) Y de especial interés en el caso que analizamos es el artículo 4 de la misma Ley 27/2006, conforme al cual, “Las Administraciones Públicas establecerán los mecanismos más eficaces para un efectivo ejercicio de los derechos reconocidos en esta Ley. A tal efecto, ajustarán sus actuaciones a los principios de información mutua, cooperación y colaboración” (…)”.
-“(…) El expediente remitido contiene una relación de actuaciones, siendo las que interesaba el Ayuntamiento de Andújar las realizadas desde 2015, que ciertamente permiten conocer actuaciones concretas llevadas a cabo por la Confederación en cumplimiento de sus funciones de policía de cauces, que comprenden dragado y retirada de sedimentación aguas abajo y aguas arriba del puente romano, con indicación de número de expedientes, descripción de actuaciones y presupuesto; siendo ello así, ninguna explicación se ofrece al hecho de que no se hubiera proporcionado esta información al Ayuntamiento actor cuando la solicitó en noviembre de 2018, obligándolo a recabar para ello el auxilio judicial, pudiéndole haber proporcionado copia -en virtud de ese deber de colaboración y cooperación interadministrativa- o al menos vista de tales expedientes, lo que tampoco ha obtenido a través de este recurso jurisdiccional. Por otra parte, queda sin responder las actuaciones, procedimientos y expedientes en relación con el dragado y retirada de sedimentación en el embalse y en cuanto a la materialización de la propuesta de actuación contenida en el informe del CEDEX en el entorno urbano de Andújar (…)”.
-“(…) La participación en los procedimientos de modificación de las normas de explotación, revisión y extinción de la concesión, se rige por las normas ordinarias de intervención en los procedimientos administrativos, y por lo tanto por el concepto de interés legítimo, que habrá de venir conectado con el objeto de cada uno sin que puedan realizarse pronunciamientos genéricos, que es la pretensión que deduce en el apartado g) del escrito de 22 de enero de 2019 el Ayuntamiento de Andújar, cuando pretende se reconozca y declare su condición de interesado en todo procedimiento que se haya iniciado o que se inicie en relación con la presa y embalse de Marmolejo.
Los procedimientos de otorgamiento, revisión o caducidad de concesiones se rigen por el Reglamento de Dominio Público Hidráulico, debiéndose estar a lo regulado para cada uno de ellos, de forma que la intervención del Ayuntamiento de Andújar tendrá distinto alcance en cada uno de ellos (…) Pero no cabe pretender declaraciones genéricas de declaración de interesado en los procedimientos afectantes a la concesión iniciados o que se iniciaren en el futuro.
Lo mismo ocurre en cuanto a la pretensión de declaración de interesado en los procedimientos iniciados sobre modificación o revisión de las normas de explotación de la presa de Marmolejo, en que consta la elaboración de nuevas normas remitidas a la Confederación para su revisión y al Ministerio para su aprobación, sin que en ello esté prevista legal o reglamentariamente la intervención como interesado del Ayuntamiento de Andújar, por lo que, instada esta pretensión con carácter subsidiario, no cabe acceder a la misma (…)”.
-“(…) Estas actuaciones evidencian que no existe inactividad de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir en el ejercicio de la función de policía demandada por la actora consistente en la prestación concreta de dragado y retirada de sedimentación que se acumula en la zona entre el puente de la autovía y el puente romano, sino que por el contrario viene realizándola periódicamente, siendo además una de las actuaciones propuestas en el informe CEDEX para proteger el entorno urbano de Andújar del riesgo de inundaciones.
Indica el informe en la misma conclusión cuarta letra f) “La efectividad de todas estas actuaciones en el entorno urbano queda condicionada al mantenimiento de la sedimentación del embalse en los niveles de 2014 o inferiores, siendo mayor el grado de protección cuanto menor sea la cantidad de sedimento retenida en el embalse” (…)”.
“(…) Es por ello por lo que no podemos considerar que el organismo de cuenca incurra en inactividad en relación con este extremo concreto de sus funciones de policía de cauce, en cuanto que está encargando y realizando los estudios específicamente dirigidos a determinar y constatar la influencia de la sedimentación del embalse en las inundaciones en Andújar, a fin de tener un conocimiento completo y acabado de tal incidencia, que permita conocer qué actuaciones serían más adecuadas a la vista de tales estudios y con ello tener mayor probabilidad de éxito en el resultado de las que se acometan en relación con el fin de interés general perseguido (…)”.
“(…) Esta pretensión dirigida al inicio de estos procedimientos debe ser desestimada por cuanto que parte de un incumplimiento por parte del titular de la concesión de las normas y condiciones de seguridad de la presa y embalse, lo cual no está en absoluto probado.
No consta que haya omisiones o fallas en el deber de vigilancia e inspección del organismo de cuenca en relación con la seguridad de la explotación ni dejación de funciones al respecto, que puedan justificar un pronunciamiento de condena a aquel al inicio obligado de los procedimientos que pretende. (…)”
“(…) La falta de incoación de estos procedimientos sancionadores no constituye inactividad administrativa que contempla el artículo 29.1 LJCA, por cuanto que, ciertamente, el inicio de estos procedimientos no constituye un derecho de la Administración municipal, que puede presentar las denuncias concretas por incumplimientos que considere convenientes, existiendo entonces la obligación de investigación del organismo de cuenca, prestación concreta derivada de denuncias a que tendría derecho el Ayuntamiento en su caso, y de la que pudiera derivar el inicio o no de procedimientos sancionadores con el contenido y alcance restitutorio que pretende el demandante (…)”
Comentario de la Autora:
Se entrecruzan en este caso el derecho a la información en materia medioambiental, el derecho de participación pública y la posible inactividad administrativa, tomando como base un solo hecho: las inundaciones provocadas por el río Guadalquivir a su paso por Andújar, cuyas consecuencias son analizadas en un Informe del CEDEX. La sentencia nos aclara hasta dónde se extiende la legitimación del ayuntamiento de Andújar, a través de su alcalde, en orden a solicitar información a la Confederación Hidrográfica, y hasta qué punto ostenta la condición de interesado en determinados procedimientos.
Recordemos el artículo 4 de la Ley 27/2006, a cuyo tenor, “Las Administraciones Públicas establecerán los mecanismos más eficaces para un efectivo ejercicio de los derechos reconocidos en esta Ley. A tal efecto, ajustarán sus actuaciones a los principios de información mutua, cooperación y colaboración”. Un precepto vulnerado por la Confederación Hidrográfica cuando veda al ayuntamiento la posibilidad de obtener una información a todas luces pertinente, máxime cuando son los vecinos de Andújar los más directamente afectados por estas inundaciones.
Enlace web: Sentencia STSJ AND 13557/2022, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Granada), de 27 de octubre de 2022.
