Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de junio de 2014 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Eduardo Calvo Rojas)
Autora: Manuela Mora Ruiz, Profesora Contratada Doctora de Derecho Administrativo de la Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 2718/2014
Temas Clave: Asignación individual; derechos de emisión; nuevos entrantes; planificación
Resumen:
La Sentencia seleccionada en esta ocasión resuelve el recurso contencioso-administrativo presentado por Mercantil perteneciente a la rama de la industria cementera contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 5 de abril de 2013 por el que se aprueba la asignación individual de derechos de emisión al sexto conjunto de instalaciones de la misma que solicitan asignación como nuevos entrantes del período 2008-2012, y se encuentran incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley 1/2005, de 9 de marzo, por la que se regula el régimen de comercio de los derechos de emisión de gases de efecto invernadero.
En esencia, el recurso se plantea sobre la base de diferentes argumentos de impugnación, entre los que destaca que la asignación aprobada vulnera la metodología y criterios de asignación establecidos en la Ley y en el Plan de Asignaciones 2008-2012, aprobado por el Real Decreto 1370/2006; la situación de discriminación que se crea para el sexto conjunto que pide nuevos derechos; y que la falta de derechos en el fondo de reserva para nuevos entrantes conlleva una incorrecta planificación por parte de la Administración General del Estado como “gestor del sistema”, por todo lo cual la actora solicita la anulación del Acuerdo y la asignación gratuita a la mercantil de un número de derechos equivalente a “la diferencia entre los derechos asignados en el Acuerdo… y los derechos de emisión solicitados mediante escrito de 4 de mayo de 2011”, atendiendo a la metodología prevista para el período 2008-2011.
El Tribunal desestima el recurso, pues entiende ajustado a derecho el criterio de la preferencia en el tiempo para la asignación de derechos, sin que pueda considerarse vulnerado el principio de igualdad (F.J.4). Por otro lado, el Tribunal reconoce que es acertado el planteamiento de la recurrente en cuanto a la insuficiencia de derechos previstos para nuevos entrantes, y el hecho de que es exigible a la Administración tareas de control y verificación, si bien tales cuestiones no pueden ser tenidas en cuenta a efectos de estimar el recurso, por plantearse de forma genérica, sin aportación de datos y pruebas (F.J.4 in fine).
Destacamos los siguientes extractos:
“… 6. El apartado 7.C del Plan Nacional de Asignación 2008-2012 (Real Decreto 1370/2006, de 24 de noviembre) establece reglas de aplicación a la gestión de la reserva de nuevos entrantes durante el período 2008-2012. Conforme a dicho apartado, sólo deben atenderse las solicitudes de asignación de nuevos entrantes que se refieran a instalaciones nueva o ampliaciones de la capacidad nominal de instalaciones existentes. [no tienen incidencia en el presente litigio los diversos apartados o incisos del artículo 7 del Real Decreto 1370/2006, de 24 de noviembre que fueron declarados nulos por sentencias de esta Sala de 4 y 9 de marzo de 2010 ( recursos contencioso-administrativos 21/2007 y 1/2007 )]” (F.J.2 in fine).
“El artículo 18.1 de la Ley 1/2005, de 9 de marzo , remite al Plan Nacional de Asignaciones la fijación de los criterios para la distribución de los derechos incluidos en la reserva para nuevos entrantes, dejando señalado el mismo precepto que tales criterios se establecerán teniendo en cuenta “el orden temporal de la solicitud”. En consonancia con el precepto legal, el apartado 7.C del Plan Nacional de Asignaciones aprobado por Real Decreto 1370/2006, de 24 de noviembre, determina que ” el acceso de los nuevos entrantes a los derechos de la reserva tendrá lugar atendiendo al orden de recepción de las solicitudes”. Por tanto, resulta ajustado a esas previsiones legal y reglamentaria el que la resolución impugnada haya seguido tal criterio de preferencia, sin que pueda considerarse vulnerado el principio de igualdad por el hecho de que la aplicación de ese criterio temporal conduzca a que instalaciones similares reciban un tratamiento desigual. Queda por determinar entonces si en la regulación legal y reglamentaria tiene cabida el supuesto de que la reserva de nuevos entrantes resulte insuficiente y que como consecuencia de ello algunas instalaciones puedan quedar sin obtener, en todo o en parte, la asignación de derechos que de otro modo les correspondería. La propia fijación de un criterio de preferencia para el “acceso” a los derechos de la reserva atendiendo al “orden de recepción de las solicitudes” pone de manifiesto que la regulación legal y reglamentaria contempla la hipótesis de que el fondo de reserva resulte insuficiente; lo que, por otra parte, tampoco es extraño en el derecho comparado según indica la tabla comparativa que recoge la propia demandante (página 22 de la demanda)” (F.J.4).
“Lo que sí aduce la demandante es que el déficit de derechos en el fondo de reserva para nuevos entrantes denota una incorrecta planificación por parte de la Administración como “gestor del sistema”, por no haber llevado a cabo las debidas verificaciones ni un eficaz control sobre el estado de cumplimiento en cuanto a los derechos de emisión por parte de las instalaciones existentes. Según la demandante había instalaciones que no tuvieron actividad en todo el año 2011, y algunas tampoco en años anteriores, y que pese a ello recibieron todos los derechos que tenían asignados para el período 2008-2012, siendo así que la Administración debería haberles caducado la autorización sin transferirles los derechos de emisión que tuviesen asignados, que deberían haber pasado a engrosar el fondo de reserva (artículos 7 y 26.4 de la Ley 1/2005).
El planteamiento de la parte actora es acertado en cuanto señala que la labor de la Administración no se agota con la decisión de asignación de derechos sino que debe continuar en las tareas de verificación y control a que acabamos de aludir. Sucede, sin embargo, que los alegatos de la demandante carecen de todo respaldo probatorio, pues la genérica afirmación de que la Administración no ha actuado diligentemente como gestor del sistema no viene acompañada de datos ni, sobre todo, de elementos de prueba que la corroboren” (F.J.4 in fine).
Comentario de la Autora:
La lucha contra el cambio climático tiene, sin duda, un instrumento fundamental en el comercio de emisiones de gases de efecto invernadero tal y como se diseña en las Directivas Europeas relativas a la materia y ha quedado incorporado a nuestro Ordenamiento.
En este sentido, el interés de la Sentencia, a nuestro juicio, estriba en poner de manifiesto las dificultades de aplicación de uno de los aspectos más cuestionados de la regulación prevista para el período 2008-2011 y puesto en cuestión y revisado por la Directiva 2009/29/CE, del Parlamento europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, por la que se modifica la Directiva 2003/87/CE para perfeccionar y ampliar el régimen comunitario de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, cual era el Plan Nacional de Asignación de Derechos de Emisión y, por extensión, el tratamiento jurídico de los nuevos entrantes.
Desde esta perspectiva, la Directiva de 2009 constituyó una reacción clara contra unos planes de asignación que no habían cumplido sus objetivos y que, indudablemente, no aseguraban la participación en el mercado de los nuevos entrantes si se daban las situaciones reflejadas en el Sentencia. A mi juicio, el giro de la Directiva y de la nueva redacción de la Ley 1/2005, de 9 de marzo, hacia un cierto centralismo de las instituciones europeas, tanto en la aprobación del Plan, como en la gestión de una “reserva de carácter europeo” para los nuevos entrantes constituyen la alternativa a los problemas detectados en la Sentencia, en la medida en que se relacionen con esa carencia de la Administración Nacional en la gestión del mercado.
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