Sentencia del Tribunal Supremo, de 16 de octubre de 2024 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5, Ponente: Ángeles Huet de Sande)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: STS 5003/2024 – ECLI:ES:TS: 2024:5003
Palabras clave: Aguas residuales urbanas. Vertidos. Competencias. Municipio. Bases de régimen local. Legislación sectorial. Aglomeraciones urbanas. Habitantes-equivalente.
Resumen:
La Sala se pronuncia sobre el recurso de casación interpuesto por la Abogacía del Estado contra la sentencia de 5 de julio de 2022 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha. Es objeto de la sentencia recurrida en casación la resolución administrativa de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir de 27 de septiembre de 2019 que sancionó al Ayuntamiento de Alcaraz con multa por importe de 35.360 euros, por la comisión de una infracción administrativa menos grave prevista en el art. 316.g) del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de Dominio Público Hidráulico (RDPH), consistente en realizar un vertido de aguas residuales procedentes de su red de alcantarillado a un cauce público innominado, afluente del río El Escorial, careciendo de la preceptiva autorización, con daño para el dominio público que se valora en 366,87 euros.
Al margen de la multa y de la indemnización, la resolución administrativa impugnada impuso al ayuntamiento determinadas obligaciones que se tradujeron en los siguientes requerimientos: 1. Corregir el vertido denunciado e instar su legalización en el plazo de un mes. 2. Cumplir con lo establecido en el RD 509/96, de 15 de marzo, de desarrollo del Real Decreto-Ley 11/1995, de 28 de diciembre, por el que se establecen las normas aplicables al tratamiento de las aguas residuales urbanas, en cuanto a la obligación de disponer de un sistema de tratamiento para las aguas residuales generadas en el municipio y la de adecuar su vertido a los valores límites de emisión exigidos en el Anexo I del citado Real Decreto. 3. Aprobar y aplicar una ordenanza municipal de vertidos a su red de colectores, al objeto de controlar los vertidos industriales a la red de saneamiento.
La imposición de estas obligaciones se basa esencialmente en considerar que la evacuación y el tratamiento de las aguas residuales es competencia municipal.
La Sala de instancia, salvo lo relativo a la indemnización por importe de 366,87 euros, anula la resolución impugnada al entender que ni la LRBRL ni la legislación sectorial estatal ni autonómica atribuyen al Ayuntamiento recurrente en la instancia, de menos de 2.000 habitantes, la competencia en materia de depuración y tratamiento de aguas residuales urbanas.
El Abogado del Estado recurre la sentencia y justifica la responsabilidad del ayuntamiento en el hecho de ser titular de la gestión y control de los vertidos que se realizan en su red de saneamiento municipal, y todo ello de conformidad con lo dispuesto en el art. 25.2 c) de la LRBRL, que atribuye a los municipios la competencia en materia de depuración de aguas y, por tanto, también a los municipios como el que nos ocupa. En su opinión, la competencia municipal también le viene dada por el art. 26 de la LRBRL y por el art. 6 del Real Decreto Ley 11/1995, de 28 de diciembre.
La cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar si resulta exigible a los municipios con población inferior a 2.000 habitantes la prestación del servicio o el ejercicio de la competencia relativa al tratamiento o depuración de aguas residuales, en el marco de la legislación básica de régimen local. Se identifican como normas jurídicas objeto de interpretación las siguientes: artículos 25.2 y 26.1.b) y 2.b) de la LRBRL, en relación con el artículo 6 del Real Decreto Ley 11/1995, de 28 de diciembre, por el que se establecen las normas aplicables al tratamiento de las aguas residuales urbanas, incorporando al ordenamiento interno la Directiva 91/271/CEE, de 21 de mayo modificada por la Directiva 98/15/CE de la Comisión, de 27 de febrero de 1998, relativa al tratamiento de las aguas residuales.
Con carácter previo, la Sala se pronuncia sobre el régimen constitucional de distribución de competencias en relación con la administración local, en la que, a su juicio, ocupa una posición singular la LRBRL, hasta el punto de integrarse en el “bloque de constitucionalidad”. En esta línea, considera que son las leyes estatales y autonómicas las que deben atribuir a las entidades locales las competencias necesarias para asegurar la gestión de sus respectivos intereses, debiéndose respetar los criterios generales establecidos en los arts. 2.1, 25.2, 26 y 36 de la LRBRL.
Examinado el contenido de estos preceptos, el Tribunal llega a la conclusión de que el art. 25.1 c) de la LRBRL no efectúa una atribución específica de competencias a los municipios ni tampoco les atribuye a todos ellos la competencia para el establecimiento de un sistema de tratamiento de aguas residuales. Por tanto, este precepto no sirve para la atribución competencial discutida.
Del contenido del art. 26 de la LRBRL, aunque el Tribunal considera que en su apartado primero sí efectúa una atribución competencial directa a los municipios, ello no significa que los municipios de menos de 2.000 habitantes estén obligados a establecer un sistema de tratamiento de aguas residuales. De hecho, se mencionan diversos servicios, pero no precisamente aquel. Lo mismo deduce del apartado segundo del precepto al considerar que no todos los municipios con población inferior a 2000 habitantes tengan competencias en todas las materias que en él se mencionan, máxime cuando ello haría inoperante el apartado 1.
Descartada la LRBRL como base de atribución de la competencia controvertida al Municipio, el Tribunal analiza si dicha atribución puede devenir de las previsiones contenidas en el Real Decreto-Ley 11/1995, de 28 de diciembre, por el que se establecen las normas aplicables al tratamiento de las aguas residuales urbanas. En concreto, su art. 6 dice expresamente: “Las aglomeraciones urbanas que se indican a continuación dispondrán de un tratamiento adecuado para sus aguas residuales, antes del día 1 de enero del año 2006, en las siguientes circunstancias: a) Aquellas que cuenten con menos de 2.000 habitantes-equivalentes y viertan en aguas continentales y estuarios. b) Aquellas que cuenten con menos de 10.000 habitantes-equivalentes y viertan en aguas marítimas”.
Tampoco comparte la Sala en este caso los argumentos de la Abogacía del Estado, al entender que los conceptos municipio y número de habitantes no son los utilizados por la normativa sectorial, que se refiere a “aglomeraciones urbanas” y a número de “habitantes-equivalente”, que son conceptos distintos. Por otra parte, entiende que corresponde a las Comunidades Autónomas y no al Estado la delimitación territorial de las aglomeraciones urbanas obligadas a disponer de un tratamiento adecuado para sus aguas residuales.
En definitiva, el Tribunal considera que el Real Decreto-Ley 11/1995 no atribuye directamente a los municipios de menos de 2.000 habitantes competencias en materia de tratamiento de aguas residuales urbanas, sino que para su determinación será necesario acudir a la legislación autonómica.
Por tanto, la respuesta a la cuestión que presenta interés casacional es la siguiente: “ni la legislación estatal básica de régimen local (arts. 25.2 y art. 26 de la LRBRL) ni la legislación sectorial estatal en materia de tratamiento de aguas residuales urbanas (Real Decreto-Ley 11/1995, de 28 de diciembre, por el que se establecen las normas aplicables al tratamiento de las aguas residuales urbanas) contienen una atribución directa de competencia a los municipios de menos de 2.000 habitantes para el establecimiento de un sistema de tratamiento de dichas aguas, sin perjuicio de las que, en su caso, puedan asignarles las comunidades autónomas en el ámbito de sus competencias”.
De esta respuesta, la Sala acuerda no haber lugar al recurso de casación planteado.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Pero esta garantía institucional de la autonomía local que la Constitución reconoce “no asegura un contenido concreto ni un determinado ámbito competencial”. La atribución de las competencias a los entes locales corresponde al legislador estatal y autonómico, en el marco de sus respectivas competencias sectoriales, sin que el legislador al que corresponda concretar tales competencias pueda desconocer los criterios que al respecto establezca la LRBRL a fin de garantizar un mínimo que dote de efectividad a la garantía de la autonomía local por ser esta ley básica estatal “el cauce y soporte normativo de la articulación de esta garantía institucional”.( STC 159/2001, FJ 4).
(…)”.
“(…) Por lo tanto, cuando el art. 25.1.c) LRBRL establece que “El municipio ejercerá en todo caso como competencias propias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en las siguientes materias: […] c) Abastecimiento de agua potable a domicilio y evacuación y tratamiento de aguas residuales”, no efectúa ninguna atribución específica de competencias a los municipios ni, desde luego, les atribuye a todos ellos la competencia para el establecimiento de un sistema de tratamiento de aguas residuales, que es la obligación que se impone en la resolución impugnada. Será la legislación sectorial, estatal y/o autonómica, la que deba determinar el alcance y la intensidad de la intervención municipal en esta materia (…)”.
“(…) Además, cuando el art. 26 de la LRBRL ha querido hacer referencia específica al “tratamiento de aguas residuales”, así lo hace en el apartado 2.c) como concepto distinto del abastecimiento y del alcantarillado o evacuación, así como del de “tratamiento de residuos” al que se refieren otros de sus apartados (apartados 1.b y 2.a). Y en fin, como se razona en la sentencia recurrida, la previsión contenida en el apartado 2 del precepto no presupone que todos los municipios con población inferior a 20.000 habitantes tengan competencia en todas las materias que en él se mencionan, pues ello haría inoperante el apartado 1. Su objeto expreso es atribuir a las diputaciones provinciales la competencia de coordinación en las materias que menciona respecto de los municipios que la puedan tener atribuida -y en los términos en que la tengan-, no atribuir competencias en tales materias a los municipios. Esta atribución se contiene en el apartado 1 del precepto del que no deriva para los municipios de menos de 2.000 habitantes la competencia discutida, debiendo acudirse a la legislación sectorial para indagar su asignación (…)”.
“(…) Por lo tanto, ni son conceptos equiparables los de “municipio” y “número de habitantes” con los de “aglomeraciones urbanas” y número de “habitantes-equivalentes” que se utilizan en esta norma sectorial estatal, ni se atribuye al Estado, sino a las comunidades autónomas -previa audiencia de los municipios afectados-, la delimitación de las “aglomeraciones urbanas” que sirven de base para el cumplimiento de las obligaciones de tratamiento establecidas en la norma. La interpretación de la Abogacía del Estado según la cual sólo correspondería a las comunidades autónomas la delimitación de las “aglomeraciones urbanas” para la aplicación del real decreto-ley cuando el foco de generación de aguas residuales proviene de varios municipios y no de uno sólo -como aquí ocurriría-, carece de apoyo alguno en la norma que expresamente prevé (art. 2.d) que la aglomeración pueda estar formada por uno o varios municipios o por parte de uno o varios de ellos, sin que se contemple ninguna excepción en el art. 3 a la obligación que en él se establece de delimitación de tales aglomeraciones por las comunidades autónomas.
Ciertamente, los criterios utilizados por la legislación sectorial para determinar cómo hayan de cumplirse las obligaciones que impone -número de “habitantes-equivalentes” y “aglomeraciones urbanas”, y remisión a las comunidades autónomas de la delimitación de estas últimas- son distintos de los utilizados por el art. 26 LRBRL -municipio y número de habitantes- para la atribución de competencias a los municipios. Por esta razón es clara la incidencia de esta regulación sectorial en el art. 26.1 de la LRBRL (…)”.
Comentario de la Autora:
Esta sentencia pone de relieve que ni la legislación reguladora de las bases de régimen local ni la legislación sectorial sobre tratamiento de aguas residuales urbanas atribuyen directamente a un ayuntamiento de menos de 2.000 habitantes la obligación de asumir la competencia en materia de depuración de aguas residuales; sin que se haya pronunciado sobre la posibilidad de aplicación de la normativa autonómica por considerarse fuera de los límites del recurso de casación. A la vista del contenido de esta normativa, la conclusión a la que se llega es que la depuración no se considera un servicio mínimo obligatorio para los municipios de menos de 2.000 habitantes, por no estar previsto en aquella.
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