Protección Ambiental de los Bosques Nativos
Autora: Noemí Pino Miklavec. Dra. en Derecho por la Universidad de Alicante y Docente de la Universidad Nacional del Comahue Argentina.
Fuente: Boletín Oficial de la República Argentina, 26/12/2007, número: 31310, p. 2. Puede verse el texto íntegro de la norma publicada con actualizaciones en http://www.infoleg.gob.ar/
Temas Clave: Protección ambiental de los Bosques Nativos; Convenio de Diversidad Biológica; Ordenamiento Territorial de los Bosques Nativos; Plan de Manejo Sostenible de Bosques Nativos; Plan de Aprovechamiento del Uso del Suelo; Desmonte y Servicios Ambientales; Comunidades indígenas originarias
Resumen: Ley establece los presupuestos mínimos de protección ambiental para el enriquecimiento, la restauración, conservación, aprovechamiento y manejo sostenible de los Bosques Nativos.
Ley 26.331, cuyo comentario se acomete en las líneas siguiente, consta de 44 artículos, distribuidos en 12 capítulos, y cuenta con un anexo, que forma parte de la misma, en el que se establecen los criterios de sustentabilidad ambiental para el ordenamiento territorial de los bosques nativos. Fue sancionada el 28 de noviembre de 2007[i], como producto de la activa participación ciudadana, canalizada mediante Organizaciones No Gubernamentales ambientales, que incansablemente han bregado por un adecuado Ordenamiento Territorial de los bosques nativos y ha sido objeto de trascendentes decisiones jurisprudenciales.
Entre los objetivos declarados en la ley se encuentra el promover la conservación de los Bosques Nativos y la regulación de la expansión de la frontera agropecuaria y de cualquier otro cambio de uso del suelo; fomentar las actividades de enriquecimiento, conservación, restauración, mejoramiento y manejo sostenible de los bosques nativos; implementar medidas para regular y controlar la disminución de la superficie de bosques nativos existentes, tendiendo a lograr una superficie perdurable en el tiempo; mejorar y mantener los procesos ecológicos y culturales en los bosques nativos que beneficien a la sociedad, ya sea por los beneficios ambientales que producen o por los daños ambientales que su ausencia genera, a pesar de no poder demostrarse con las técnicas disponibles en la actualidad, para lo cual, se otorga en la ley un papel prevalente a los principios precautorio y preventivo.
En concreto, con esos fines el legislador nacional fija los presupuestos mínimos de protección ambiental para el enriquecimiento, la restauración, conservación, aprovechamiento y manejo sostenible de los bosques nativos, y de los servicios ambientales que éstos brindan a la sociedad, conforme se extrae de sus artículos 1 y 3.
En consecuencia, la norma es otra de las leyes sectoriales de presupuestos básicos o comunes de protección en todo el territorio nacional, que encuentra sustento constitucional, en el artículo 41 de la CA -en la medida que establece “Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales”-, y legal, en la ya comentada Ley General del Ambiente[ii].
Desde ese extremo, la ley fija el mínimo común de protección para todas las provincias, que pueden, a su vez, dictar legislación de desarrollo más estricta, elevando esas cotas mínimas de tutela ambiental para asegurar mayor protección a los recursos naturales de los que son dueñas, en los términos del artículo 124 de la CA, que reconoce por primera vez en la Reforma Constitucional de 1994, no sin polémica, que: “Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio”.
Bajo tales parámetros, la ley aporta una serie de conceptos trascendentes en los artículos 1 y 4, donde define que entiende por bosques nativos, Ordenamiento Territorial de los Bosques Nativos, Manejo Sostenible, Plan de Manejo Sostenible de Bosques Nativos, Plan de Aprovechamiento del Uso del Suelo, Desmonte y Servicios Ambientales. Respecto de estos últimos practica una valiosa enumeración de los que se consideran principales servicios ambientales que los bosques nativos brindan a la sociedad, entre ellos: la regulación hídrica; conservación de la biodiversidad; conservación del suelo y de calidad del agua; fijación de emisiones de gases con efecto invernadero; contribución a la diversificación y belleza del paisaje; y defensa de la identidad cultural.
Conforme surge del juego armónico de los artículos 6 a 8, se otorgó un año de plazo para que cada provincia, a través de un proceso participativo y con amplia asistencia técnica, económica y financiera de la Autoridad Nacional de Aplicación –en aquél momento Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación, hoy Ministerio-, realice el Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos existentes en su respectivo territorio.
Paralelamente, se prohibió autorizar nuevos desmontes o cualquier otro tipo de utilización y aprovechamiento de los bosques nativos hasta la realización de dicho Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos, que debe ser actualizable periódicamente y contar con el establecimiento de las diferentes categorías de conservación en función del valor ambiental de las distintas unidades de bosque nativo y de los servicios ambientales que éstos presten, en un todo de acuerdo a los diez criterios de sustentabilidad, establecidos en el Anexo de la ley en consonancia con lo establecido en el Convenio de Diversidad Biológica, aprobado en Argentina por Ley 24.375[iii].
La ley contempla tres categorías de conservación de los bosques nativos, identificando con los colores rojo (I), amarillo (II) y verde (III), sectores que van del valor más estricto al de menor valor de conversación. En ese orden, prohíbe la autorización de desmontes de bosques nativos clasificados en las dos primeras categorías, I (rojo) y II (amarillo), aunque bajo determinadas condiciones mínimas de persistencia, producción sostenida y mantenimiento de los servicios ambientales que prestan a la sociedad, autoriza el manejo sostenible de bosques nativos clasificados en las categorías II y III, y solo respecto de los bosques nativos de la categoría III permite el desmonte, con la expresa prohibición de quema a cielo abierto de los residuos derivados de desmontes o aprovechamientos sostenibles de bosques nativos, conforme se interpreta de los artículos 9 y 14 a 17 de la Ley.
La Ley crea el Programa Nacional de Protección de los Bosques Nativos a ejecutarse por la Autoridad Nacional de Aplicación, con los objetivos que detalla en su artículo 12, entre los que se destacan, promover el manejo sostenible de los bosques nativos Categorías II y III y planes de reforestación y restauración ecológica de bosques nativos degradados a fin de evitar efectos ecológicos adversos y pérdida de servicios ambientales estratégicos; fomentar la creación y mantenimiento de reservas forestales suficientes y funcionales; impulsar las medidas necesarias para garantizar que el aprovechamiento de los bosques nativos sea sostenible, con especial consideración de las comunidades indígenas originarias que los habitan o dependan de ellos a fin de minimizar los efectos ambientales negativos; entre otros.
Como se advierte el legislador toma en especial consideración los derechos de las comunidades indígenas originarias del país que tradicionalmente ocupen esas tierras, estableciendo en el artículo 19 que deben respetarse frente a todo proyecto de desmonte o manejo sostenible de bosques nativos. Asimismo, establece que la Autoridad de Aplicación de la jurisdicción que corresponda deberá implementar programas de asistencia técnica y financiera a efectos de propender a la sustentabilidad de las actividades no sostenibles desarrolladas por pequeños productores y/o comunidades campesinas relacionadas a los bosques nativos, tal como lo manda el artículo 21.
Prescribe que todo desmonte o manejo sostenible de bosques nativos debe ser autorizado previamente por parte de la Autoridad de Aplicación de cada jurisdicción, a quien le corresponde fiscalizar el permanente cumplimiento de la Ley, y el de las condiciones en base a las cuales se otorgaron las autorizaciones de desmonte o manejo sostenible de bosques nativos, según surge de los artículos 18 y 28.
A tal efecto, impone la necesidad de sujetar el manejo de los bosques nativos de las categorías II y III y el desmonte de los bosques nativos de la categoría III, a lo que denomina respectivamente: “Plan de Manejo Sostenible de los bosques nativos”, que debe cumplir las condiciones mínimas de persistencia, producción sostenida y mantenimiento de los servicios ambientales, y “Plan de Aprovechamiento del Cambio de Uso del Suelo”, que deberá contemplar condiciones mínimas de producción sostenida a corto, mediano y largo plazo y el uso de tecnologías disponibles que permitan el rendimiento eficiente de la actividad que se proponga desarrollar.
Ambos planes suscriptos por los titulares de la actividad y avalados por un profesional habilitado, deben elaborarse de acuerdo a la reglamentación que para cada región y zona establezca la Autoridad de Aplicación de la jurisdicción correspondiente, quien define las normas generales de manejo y aprovechamiento, los evalúa y aprueba en forma previa a su ejecución y ordena su inscripción en el registro que se creará al efecto. Establece la responsabilidad solidaria de las personas físicas o jurídicas que haya suscripto los estudios respectivos y de los titulares de la autorización, en caso de verificarse daño ambiental presente o futuro que guarde relación de causalidad con la falsedad u omisión de los datos contenidos en los mencionados planes.
Establece asimismo que, la autoridad de aplicación de cada jurisdicción debe someter toda autorización de desmonte o de aprovechamiento sostenible a un procedimiento de evaluación de impacto ambiental conforme establece en sus artículos 22 a 24, donde detalla los requisitos que como mínimo debe cumplir el Estudio del Impacto Ambiental (EIA), además de los complementarios establecidos por cada jurisdicción. Una vez analizado el mismo junto con los resultados de las audiencias o consultas públicas, debe emitir una Declaración de Impacto Ambiental para aprobar o denegar el estudio de impacto ambiental del proyecto; e Informar a la Autoridad Nacional de Aplicación, conforme artículos 25 y 26, en un todo de acuerdo con el cumplimiento estricto de la Ley 25.831[iv], del Régimen de Libre Acceso a la Información Pública Ambiental y a los artículos 16 a 21 de la Ley 25.675, Ley General del Ambiente.
Se priva de la posibilidad de obtener autorización de desmonte o aprovechamiento sostenible a toda persona física o jurídica, pública o privada, que siendo infractora a regímenes o leyes, forestales o ambientales, nacionales o provinciales, no diera cumplimiento a las sanciones impuestas. A esos fines se crea el Registro Nacional de Infractores[v], de acceso público en todo el territorio nacional., que será administrado por la Autoridad Nacional de Aplicación, a quien las autoridades de Aplicación de las distintas provincias deben remitir la información sobre infractores de su jurisdicción.
En cuanto a las sanciones por incumplimiento de la ley y de su reglamentación, si bien establece los mínimos aplicables, reconoce atribución para su fijación a las jurisdicciones locales en virtud del poder de policía, que les es propio. Sin perjuicio de ello, como sanciones que corresponden a la jurisdicción nacional establece apercibimiento, multa cuyo producido será afectado al área de protección ambiental que corresponda, y suspensión o revocación de las autorizaciones.
Dispone la creación de un Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la Conservación de los Bosques Nativos, con el objeto de compensar a las jurisdicciones que conservan los bosques nativos, por los servicios ambientales que éstos brindan. Dicho fondo se distribuirá anualmente entre las jurisdicciones que hayan declarado tener bosques nativos en su territorio, tengan aprobado por ley provincial su Ordenamiento de Bosques Nativos y cumplan con la documentación que la reglamentación determine para la acreditación de sus bosques nativos y categorías de clasificación. A tales fines la Autoridad Nacional de Aplicación, puede constatar periódicamente el mantenimiento de las superficies de bosques nativos y las categorías de conservación declaradas por las respectivas jurisdicciones. Establece por lo demás criterios de distribución y publicidad en cuanto al uso y destino de los fondos otorgados y el cumplimiento de los requisitos y condiciones por parte de los acreedores de los beneficios, conforme surge de los artículos 30 a 38.
Norma afectada:
Esta ley es reglamentada por el Decreto Reglamentario Nº 91/2009, dictado por el Poder Ejecutivo Nacional, el 13/2/2009, publicado en el Boletín Oficial del 16/02/2009, número: 31595, p. 1
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[i] Publicada en el Boletín Oficial del 26/12/2007, Nº 31310
[ii] Publicada en el Boletín Oficial del 28/11/2002, número: 30036 p. 2
[iii] Sancionada el 7/09/1994, publicada en el Boletín Oficial del 06/10/1994, número 27991. Los criterios de sustentabilidad ambiental para el ordenamiento territorial de los bosques nativos son: superficie mínima, vinculación con otras comunidades naturales, vinculación con áreas protegidas existentes e integración regional, existencia de valores biológicos sobresalientes, conectividad entre ecorregiones, estado de conservación, potencial forestal, potencial de sustentabilidad agrícola, potencial de conservación de cuencas y el valor que las comunidades indígenas y campesinas dan a las áreas boscosas o sus áreas colindantes y el uso que pueden hacer de sus recursos naturales a los fines de su supervivencia y el mantenimiento de su cultura.
[iv] Publicada en el Boletín Oficial del 07/01/2004, número 30312, p. 1.
[v] El mismo se habilitó por Resolución Nº 514/2009 de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable, 17-jun-2009, publicada en el Boletín Oficial del 26/06/2009, número: 31682, p. 14.
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