Ley 11/2018, de 21 de diciembre, de ordenación territorial y urbanística sostenible de Extremadura
Autor: Dr. Fernando López Pérez. Profesor del Centro Universitario de la Defensa, Zaragoza
Fuente: DOE núm. 250, de 27 de diciembre de 2018
Temas clave: Clasificación de suelos; Ordenación del territorio; Planeamiento urbanístico; Suelo rústico; Urbanismo
Resumen:
Se ha aprobado en Extremadura una nueva legislación sobre ordenación del territorio y urbanismo que sustituye a la anterior de 2001, con algunos cambios sustanciales que responderían a una potenciación de la sostenibilidad en ambos ámbitos, proponiendo un cambio en el modelo territorial o urbanístico, o más bien atender a la realidad propia de esta Comunidad Autónoma y los problemas que sufren, como por ejemplo la despoblación.
En este sentido, un repaso al expositivo de la norma nos advierte que la norma hasta entonces vigente, la Ley 15/2001, de 14 de diciembre, acusa un problema estructural «consecuencia de la necesidad de atender a nuestra realidad territorial de núcleos urbanos dispersos en nuestro vasto territorio y poco poblados, con escasa dinámica de crecimiento, en los que lo rural constituye la mayor parte de nuestro territorio. Es por ello que se hace necesaria una revisión en cuanto a los planteamientos de planificación y desarrollo, lo que se apoya, además, en el hecho de que en Extremadura no haya sido posible alcanzar ni el 15% de planes generales que se ajusten a la Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenación Territorial de Extremadura, a pesar de los esfuerzos de financiación por parte de esta comunidad autónoma para la actualización normativa».
Consecuencia de lo anterior, como a continuación analizo, es que se da una reconfiguración al suelo no urbanizable, que ahora queda denominado como suelo rústico, siguiendo la senda del legislador estatal y sus situaciones básicas del suelo. Siendo que «encontrar el equilibrio entre lo rural y lo urbano ha sido el centro de las políticas para la Junta de Extremadura desde su constitución. Y para impulsarlo, la nueva regulación pretende recuperar la necesaria simbiosis que se ha ido diluyendo por la desaparición de la actividad en el campo y la falta de cualificación del empleo en las zonas más rurales».
De igual modo la sostenibilidad adquiere un papel preponderante, manifestado en el artículo 10 de la nueva Ley que más adelante nombro, y es que, continúa el expositivo, «la Junta de Extremadura ha decidido emprender la transición hacia un referente propio de una economía verde y circular extremeña, que configure un nuevo modelo productivo regional, capaz de generar riqueza y empleo a través de nuestras enormes fortalezas ligadas a nuestros recursos naturales y nuestra especial situación en relación con los graves problemas a los que se enfrenta la humanidad, como son el cambio climático, la pérdida de biodiversidad, la escasez de agua y alimentos de calidad o la imperiosa necesidad de buscar fuentes alternativas de producción de energías […]. La sostenibilidad de esta ley pasa por la necesaria alineación de esta comunidad autónoma con los objetivos 2020 contra el cambio climático, siendo una región modelo por arrojar huella ecológica positiva. Además, la Junta de Extremadura se alinea con la Declaración de Quito sobre Ciudades y Asentamientos Humanos Sostenibles para todos en el marco de la Conferencia de Naciones Unidas sobre Vivienda y Desarrollo urbano sostenible (Hábitat III), que se celebró en 2016, para la adopción de la Nueva Agenda Urbana. Esta Agenda contribuye a la implementación y localización de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible de manera integral, y para el logro de los Objetivos para el Desarrollo Sostenible (ODS) y sus metas, incluyendo la meta de construir ciudades y asentamientos humanos inclusivos, seguros y sostenibles. Pues bien, esta ley incluye una batería de medidas que deben contemplarse en la Planificación Urbanística y Territorial en la que se ven recogidos dichos principios que han inspirado la redacción ex novo del artículo 10 en el que establecen criterios de ordenación sostenible».
Por último, antes de entrar a examinar el articulado de la norma, indicar que según la exposición de motivos, los principios generales que aborda la nueva Ley son, entre otros, la participación ciudadana; el urbanismo inclusivo y sostenible; la movilidad sostenible; la economía verde y circular; la armonía con los procedimientos ambientales. Amén de otros ya clásicos en nuestro ordenamiento como la coordinación de las administraciones y la autonomía municipal.
Esta Ley consta de 7 títulos (más un título preliminar) con un total de 188 artículos, diez disposiciones adicionales, 15 disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y dos disposiciones finales.
El título preliminar incluye el objeto de la Ley, concerniente a la ordenación territorial y urbanística de la utilización del suelo para su aprovechamiento racional, de acuerdo con su función social. Además cita los principios generales y fines de la ordenación territorial y urbanística, conforme a lo ya manifestado más arriba, así como el reconocimiento de la ordenación territorial y urbanística como función pública o la coordinación de competencias y cooperación, cuestiones estas habituales en las legislaciones urbanísticas autonómicas.
El título I por su parte, bajo la rúbrica de “clasificación del suelo”, introduce una novedad importante al sustituir la nomenclatura tradicional de suelo no urbanizable por la de suelo rústico, que es -artículo 6.2- «la categoría básica del conjunto del suelo municipal. Está integrado por los terrenos no clasificados como suelo urbano o suelo urbanizable […]».
No se trata de un mero cambio en la nomenclatura de lo conocido como suelo no urbanizable, sino que pretende el legislador una reconfiguración de esta clase de suelo. Así, si volvemos al expositivo de la norma, se nos advierte que «de modo tradicional la normativa urbanística reconoce al suelo rústico la naturaleza agropecuaria, forestal y cinegética, siendo esta afirmación una aproximación insuficiente centrada en los aprovechamientos monetizables que a corto o medio plazo generan altos rendimientos. Se obvian así otros aprovechamientos vinculados al territorio y compatibles con sus valores que generan riqueza colectiva a largo plazo: montes de utilidad pública, paisajes de interés, patrimonio cultural y etnográfico, arquitectura popular, entornos de alta calidad para el esparcimiento y la práctica deportiva, turismo vinculado al medio natural o la formación e investigación ligada a la naturaleza, la agroindustria o las energías renovables, todos ellos encuentran en suelo rustico un soporte idóneo».
De este modo, continúa, «la Ley plantea por tanto el reto de superar la estricta consideración de usos y actividades propias de la “naturaleza tradicional” del suelo rústico ya que la diversidad de nuestra región puede y debe comprender un catálogo mucho más amplio de usos propios que permitan el mantenimiento del medio natural y la población vinculada a la tierra, todo ello fruto de los análisis efectuados por los instrumentos de ordenación territorial. En este sentido, la Ley enfrenta la realidad e innova al reconocer los denominados asentamientos en suelo rústico de naturaleza residencial o productiva. La Ley promueve herramientas que permitan controlar y corregir los impactos ambientales, paisajísticos y socioeconómicos de los asentamientos mediante su ordenación y adecuación voluntaria a las medidas en cada caso establecidas, regulando las compensaciones necesarias para mitigar los efectos negativos que los asentamientos surgidos al margen del planeamiento han originado en su entorno».
Tales postulados tienen su reflejo principalmente en el título III, sección 2ª de la norma, regulando los derechos y deberes de sus propietarios, así como la regulación de las construcciones en suelo rústico y las condiciones de uso y autorización.
El título II -La ordenación territorial y urbanística- incluye el importante artículo 10, “criterios de ordenación sostenible”, que indica que los instrumentos de ordenación deben observar una serie de criterios concernientes a la sostenibilidad, la movilidad y accesibilidad, la conservación del patrimonio cultural, la eficiencia energética y la perspectiva de género. Se trata de un precepto extensísimo que sigue los postulados de la normativa estatal y cuya efectividad queda vinculada al desarrollo a través de los instrumentos de planificación territoriales y urbanísticos. Además en los artículos 11 y 12 se regulan los indicadores de sostenibilidad, que «utilizarán los instrumentos de ordenación para la evaluación de los modelos territoriales y urbanos». Aunque estos se deben fijar reglamentariamente, el artículo 12 incluye algunos de estos de aplicación hasta su desarrollo.
Dentro también de este título II se incluye la relación de instrumentos de ordenación territorial, incluyendo alguna innovación respecto de la regulación anterior, como son los planes de suelo rústico, que son los «los instrumentos de desarrollo de los Planes Territoriales para la ordenación pormenorizada del suelo rústico de todos o parte de los municipios de un Plan Territorial por ámbitos contiguos, con la finalidad de asegurar la protección de interés supramunicipal en la conservación del paisaje, de los recursos naturales, de los bienes de dominio público y del patrimonio cultural, conforme a lo establecido en esta ley para la ordenación territorial», y que tiene un carácter excepcional y voluntario. Más allá de esta novedad, interesa destacar el nuevo sistema de núcleos que la Ley plantea y que queda plasmado de nuevo en el expositivo de la norma, indicando que «la ley introduce, en relación con el sistema de núcleos de población, dos conceptos que considera que ayudarán a articular de forma equilibrada el territorio: los núcleos de base y los núcleos de relevancia. Los núcleos de base integran a todos los municipios de pequeña entidad que están distribuidos en nuestro territorio y son la base de nuestro sistema estructural e imprescindibles para el desarrollo de la comunidad. En ausencia de clasificación, serán entendidos como tales aquellos menores a los 5.000 habitantes. Los núcleos de relevancia son el resto de núcleos, cuya posición en el sistema gradúa las relaciones entre las distintas poblaciones y establece la necesaria jerarquía funcional que permite articular un sistema territorial justo, solidario y equilibrado».
Por otra parte, en los artículos 44 y siguientes se contiene la regulación de los instrumentos de ordenación urbanística, que se mantienen conforme a la normativa anterior, sólo que con la regulación nueva se trata de simplificar y agilizar las actuaciones municipales al respecto de su tramitación, teniendo en cuenta que en la actualidad, y con 17 años de vigencia de la norma de 2001, menos del 15% de los municipios han aprobado planes adaptados a dicha norma.
Llegado ya al título III, este se dedica a establecer el régimen de suelo, incluyendo los derechos, deberes y régimen de utilización del suelo, distinguiendo entre suelo urbano y urbanizable, con un contenido de derechos y deberes de corte clásico, al menos respecto del régimen del suelo rústico, con un carácter más rompedor conforme a lo que he señalado más arriba.
El título IV se dedica a la ejecución del planeamiento. En lo referente a las actuaciones de transformación urbanística de nueva urbanización, al margen de las actuaciones sistemáticas clásicas, contempla las actuaciones simplificadas para municipios pequeños o para actuaciones de escasa entidad en municipios de mayor relevancia. En cuanto a los sistemas de ejecución, se incluyen los de gestión directa (cooperación y expropiación) y los de gestión indirecta (compensación y concertación).
El título V regula los patrimonios públicos de suelo con un contenido similar a la regulación anterior, que se constituyen con la finalidad de regular el mercado de terrenos, la obtención de suelo para actuaciones de iniciativa pública y para facilitar las ejecución de la ordenación territorial y urbanística -artículo 132.2-. Por su parte, el título VI ordena la actividad edificatoria, incluyendo su ejecución, las modalidades de control (licencias y comunicaciones urbanísticas previas), el deber de conservación y el régimen de la declaración de ruina. Por último, el título VII regula la protección de la legalidad urbanística, incluyendo el régimen sancionador
Entrada en vigor: El 28 de junio de 2019.
Normas afectadas: Se deroga la Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenación Territorial de Extremadura.
Documento adjunto: 
