Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Sede de Valladolid) de 5 de octubre de 2012. (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 2, Ponente: Felipe Fresneda Plaza)
Autora: Eva Blasco Hedo, Responsable de la Unidad de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: ROJ STSJ CL 4812/2012
Temas Clave: Residuos; Evaluación de Impacto ambiental; Proyectos regionales de infraestructuras de residuos de singular interés para la Comunidad
Resumen:
El supuesto de enjuiciamiento trae causa del recurso interpuesto por “Ecologistas en Acción de Valladolid” frente a la Orden de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Castilla y León de 1 de agosto de 2008 por la que se concedió autorización ambiental a la mercantil CETRANSA para un Centro de Tratamiento e Instalación de Residuos Peligrosos en el término municipal de Santovenia de Pisuerga (Valladolid). En realidad, se trata de la adaptación de la instalación existente a lo establecido en la Ley 16/2002, de 1 de julio, de Prevención y Control Integrados de la Contaminación, que en el ámbito normativo de la Comunidad Autónoma de Castilla y León es desarrollada por la Ley 11/2003, de Prevención Ambiental de Castilla y León.
La sentencia precisa que la autorización para el funcionamiento de las instalaciones fue otorgada por la Ley 9/2002, de 10 de julio, para la declaración de proyectos regionales de infraestructuras de residuos de singular interés para la Comunidad. El objeto principal del recurso se ciñe a determinar si es necesaria la obligación de evaluación de impacto ambiental, en atención a la entidad de la modificación que se ha producido sobre el proyecto originario. La recurrente considera que se trata de una modificación sustancial que supone un incremento de la capacidad de almacenamiento del 45% sobre la previamente existente y, por tanto, sería necesaria EIA. Por el contrario, la Sala entiende que no existe prueba alguna que acredite la existencia de aquella modificación relevante sino que nos encontramos ante una adaptación de la autorización inicial a las nuevas exigencias normativas relacionadas con medidas de seguridad y control, instalaciones eléctricas, de almacenamiento de productos químicos, de seguridad contra incendios…; por lo que no sería necesaria una nueva EIA.
En relación con la vulneración del PGOU del municipio de Santovenia de Pisuerga, la Sala entiende que no se ha producido, por cuanto si el Ayuntamiento informó en sentido negativo lo fue respecto al proyecto inicial del que se desistió posteriormente, pero no frente al nuevo proyecto.
Se añade en el FJ 9º de la sentencia, que aunque la ubicación de la instalación no se contemplara en los planes regionales de residuos, no afectaba al acuerdo impugnado por ser anterior a dichos planes, sin que además conste en éstos la intención de su supresión; a lo que se suma que la instalación está amparada por una norma con rango de Ley, con efectos vinculantes hasta tanto no fuera declarada inconstitucional. Tampoco considera necesario la Sala plantear a las partes la cuestión relativa a la posible ilegalidad del proyecto en el sentido de que para su modificación hubiera sido necesaria una norma con rango de ley, al haber sido una Ley autonómica la que autorizó el proyecto que ahora se pretende modificar. En este sentido, mantiene que debe distinguirse entre la Ley y los actos de aplicación de aquélla, a los que respondería el proyecto objeto de modificación, “sin que pueda confundirse el contenido de ambas categorías jurídicas, que llevaría a una petrificación del rango de todo el proyecto e impediría en la práctica cualquier modificación del contenido del mismo, por nimia que fuera la alteración que quisiera producirse”.
En definitiva, la demanda se desestima íntegramente.
Emite voto particular la Magistrada Martínez Olalla, a través del cual justifica la posibilidad de examinar los efectos de la Ley 9/2002, de 10 de julio, para la declaración de proyectos regionales de infraestructuras de residuos de singular interés para la comunidad en relación con el centro de tratamiento de residuos que nos ocupa, máxime cuando dicha Ley vino a suplir la falta de autorización de uso excepcional en suelo rústico, de licencia de obras y de actividad de las que carecía dicho proyecto al haber sido anuladas tanto la licencia de obras como la de actividad en virtud de sentencia firme. Se cuestiona que nos encontremos ante una “instalación existente”, en los términos del artículo 3 d) de la Ley 16/2002, de 1 de julio y entiende que la “Ley 9/2002 no puede cercenar la posibilidad de examinar el íntegro contenido del proyecto sometido a autorización ambiental, como parece sostener la sentencia mayoritaria”. Sostiene que el proyecto de que se trata debe someterse a EIA porque no existe ninguna norma que excepcione el cumplimiento de este trámite para las instalaciones existentes. En relación con el Ayuntamiento de Santovenia, considera que ha incumplido con su obligación de informar si el proyecto es o no compatible con el planeamiento urbanístico porque en su informe de 8 de febrero de 2008 se limita a reproducir los artículos de la Memoria vinculante y de la Normativa aplicable; a lo que debe añadirse que el PGOU ha sido declarado nulo por sentencia de la Sala de 29 de junio de 2009, que es firme, “por lo que la Orden impugnada es un acto administrativo no firme al que le afecta la declaración de nulidad del instrumento de planeamiento”. Por último, considera que debió plantearse a las partes, al amparo del art. 33.2 LJCA, la posible ilegalidad del proyecto al tratarse de cuestiones que afectan al interés general y teniendo en cuenta la incidencia que en el medio ambiente tiene la actividad del centro litigioso y que se autorizó por Ley singular su funcionamiento.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) No puede, así, concluirse que exista una modificación sustancial relevante, sino la adaptación de la autorización inicial, como autorización de tracto sucesivo, que exige una permanente adecuación a las nuevas exigencias normativas, a dichas previsiones establecidas para la seguridad de las instalaciones.
De los razonamientos precedentes se concluye que, si bien es cierto que con carácter general para el otorgamiento de la autorización ambiental integrada es requisito necesario el preceptivo estudio de impacto ambiental, de conformidad con el artículo 12.3 de la Ley 16/2002, de 1 de julio , en relación con su anexo I, apartado 5.4, ha de tenerse en cuenta que contando ya en el presente caso la actividad en funcionamiento con el necesario estudio, realizado en el trámite de aprobación precedente, cual se desprende de lo que se establece al respecto en la Ley 9/2002, la exigencia de un nuevo estudio sobre el particular hubiera requerido acreditar que ha existido una modificación sustancial de la actividad, en los términos que se desprenden del artículo 9 de la tan citada Ley 16/2002 , mas tratándose exclusivamente de una adaptación a las previsiones de dicha Ley, sin que se haya acreditado que exista tal modificación sustancial de las instalaciones, no puede entenderse que se requiera nueva evaluación de impacto (…)”
“(…) Por ello, la alteración del proyecto se deberá producir, con respeto a las normas de aplicación que le sean aplicables, siempre a través de los cauces que el ordenamiento jurídico prevé para tal modificación, que son los establecidos en general para todas las autorizaciones ambientales, sin que debamos distinguir por el hecho de que existiera una específica Ley con referencia a las instalaciones a que dicho proyecto se refiere, ya que dicha Ley está dotada de todos los caracteres propios de las normas de su rango, vinculando a la Administración que la aplica y a los órganos de la jurisdicción contenciosa que fiscalizan dichos actos de aplicación (…)”
-Voto Particular: “(…)De entender, como parece que se considera en el fundamento de derecho segundo de la sentencia mayoritaria, que la referida Ley 9/2002, de 10 de julio, ampara el funcionamiento del centro de Tratamiento de Residuos litigioso no sería preciso que hubiera solicitado autorización ambiental de todo él, sino únicamente de aquellas modificaciones que, al parecer, se han introducido después de esa Ley y que no están autorizadas.
No es así a mi entender; se ha solicitado y otorgado autorización ambiental para todo el Centro e Instalaciones existentes: La razón se encuentra en que la Ley 16/2002, de 1 de julio, de Prevención y Control Integrados de la contaminación, que tiene la consideración de legislación básica sobre protección del medio ambiente (Disposición Final Quinta ) exige el sometimiento a autorización ambiental integrada la construcción, montaje, explotación y traslado, así como la modificación sustancial de las instalaciones en las que se desarrollen alguna de las actividades incluidas en el Anejo I, como sucede en este caso, en que la actividad del centro litigioso está incluida en el punto 5.1 de dicho Anejo -así se reconoce en la Orden impugnada-.
Por tanto, por aplicación de la Ley 16/2002, de 1 de julio, la actividad desarrollada por el Centro de Tratamiento de Residuos litigioso no podía ejercerse desde su entrada en vigor, que tuvo lugar el día 3 de julio de 2002, so pena de incurrir en una infracción muy grave o grave <art. 31.2.a ) o 31.3.a ) de la cita Ley> ya que se tipifica así el ejercer la actividad sin la preceptiva autorización ambiental integrada, salvo que se tratase de una “instalación existente”, pues en tal caso con arreglo a su Disposición Transitoria primera tenía un plazo, que finalizaba el 30 de octubre de 2007, para obtener la pertinente autorización ambiental.
En el presente caso resulta ciertamente dudoso que nos encontremos ante una “instalación existente”, en los términos en que se define en el art. 3.d) de la Ley 16/2002 “«Instalación existente»: cualquier instalación en funcionamiento y autorizada con anterioridad a la fecha de entrada en vigor de la presente Ley, o que haya solicitado las correspondientes autorizaciones exigibles por la normativa aplicable, siempre que se ponga en funcionamiento a más tardar doce meses después de dicha fecha (…)” .
Comentario de la Autora:
En este caso, el “quid” de la cuestión radica en determinar si el Centro de Tratamiento e Instalación de residuos peligrosos tiene la condición de “instalación existente” y que lo que se pretende es su adaptación a las previsiones de la ley 16/2002, de 1 de julio, teniendo en cuenta que tal proyecto se aprobó por la Ley 9/2002, de 10 de julio, para la declaración de proyectos regionales de infraestructuras de residuos de singular interés para la Comunidad y que desde entonces se declaró proyecto regional; o, por el contrario, se entiende que no nos encontramos ante una “instalación existente” en los términos del artículo 3 d) de la Ley 16/2002, de 1 de julio que la define como “cualquier instalación en funcionamiento y autorizada con anterioridad a la fecha de entrada en vigor de la presente ley, o que haya solicitado las correspondientes autorizaciones exigibles por la normativa aplicable, siempre que se ponga en funcionamiento a más tardar doce meses después de dicha fecha”. La mayoría de la Sala entiende que el proyecto originario ya contaba con estudio de impacto ambiental y que no habiéndose demostrado que lo que ahora se pretende es una modificación sustancial de tal proyecto sino que se trata de una mera adaptación; no sería necesaria una nueva DIA. Por el contrario, a través del voto particular no se considera una “instalación existente”, entre otras razones porque si fuera así, hubiera contado con un plazo que finalizaba el 30 de octubre de 2007 para obtener la pertinente autorización ambiental (DT1ª Ley 16/2002), lo que no se cumplió por lo que ni tan siquiera la instalación podía desarrollar su actividad. También causa extrañeza que ni en la solicitud de autorización ambiental ni en la Orden impugnada se aluda a que se trate de un supuesto de adaptación al amparo de aquella DT1ª.
Lo que nos llama la atención, es que al hilo de la cuestión principal se cuestionen los efectos que en la práctica provoca la aprobación de un proyecto regional por Ley, que a salvo el planteamiento de su inconstitucionalidad ante el TC, el resto de los pronunciamientos judiciales no podrían cuestionar sino que deberían aplicarla en sus propios términos. Sin embargo, a través del voto particular, se abre la posibilidad en estos casos de poder examinar, no ya la constitucionalidad de la Ley pero sí sus efectos, que en este caso serían los establecidos en su DA en relación con este concreto Centro de residuos.
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