Ley 16/2017, de 1 de agosto, del cambio climático de Cataluña
Autor: Dr. Fernando López Pérez. Investigador del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA – CIEMAT)
Fuente: DOGC núm. 7426, de 3 de agosto de 2017
Temas clave: Agricultura; Aguas; Atmósfera; Biodiversidad; Cambio climático; Comercio de emisiones; Contaminación atmosférica; Eficiencia energética; Energías renovables; Fiscalidad ambiental; Política ambiental
Resumen:
Esta Ley parte del hecho científico, destacado por el Grupo Intergubernamental de Expertos en Cambio Climático (IPPC), en el que se evidencia el cambio climático y su correlación con la actividad humana, fundamentalmente por los denominados Gases de Efecto Invernadero (GEI) y el cambio en los usos del suelo, tal y como se reconoce en el propio expositivo de la norma.
También en el expositivo de esta norma se hace referencia a los principales aspectos que han contribuido al denominado cambio climático, y los avances que en esferas internacionales se han producido desde el reconocimiento del problema en 1992. Y, de igual modo, se hace mención a los compromisos internacionales que se han ido adquiriendo en las tres últimas décadas y que han culminado con el Acuerdo de París de 2015, y a los compromisos que la Unión Europea ha adoptado al respecto, tal como el denominado Paquete legislativo de energía y clima 2013-2020, con reducciones en 2020 del 20% de GEI, incremento del 20% del uso de energías renovables, y la disminución, también en la cifra mágica del 20%, del consumo de energía primaria, en relación con el año 1990. O los compromisos más recientes concernientes al horizonte 2050, de reducción de un 80-95% respecto de los niveles de 1990.
En este contexto, Cataluña estima la conveniencia de contar con un marco legal a fin de «aclarar y desarrollar plenamente todos los aspectos que en materia de política climática deben guiar las acciones de las instituciones y de la sociedad catalanas para dotar de más solidez a su actuación», de manera transversal y que afecta a diversos sectores concernientes al medio ambiente, tales como la agricultura, la ganadería, la pesca, el marisqueo, los recursos hídricos, la energía, la vivienda, el urbanismo, la movilidad, el turismo, la salud, los sectores industriales, las infraestructuras, la gestión forestal o la protección civil. Así, como se expresa el expositivo, «es precisa una verdadera transición para alcanzar un nuevo modelo energético no dependiente de los combustibles fósiles, maximizando la utilización de las fuentes de energía renovables autóctonas, con el objetivo de conseguir un modelo energético cien por cien renovable a largo plazo, con el horizonte de 2050».
De este modo, como concluye este expositivo, esta Ley persigue cinco finalidades: «En primer lugar, conseguir que Cataluña reduzca tanto las emisiones de gases de efecto invernadero como la vulnerabilidad a los impactos del cambio climático, favorecer la transición hacia un modelo neutro en emisiones de gases de efecto invernadero y, al mismo tiempo, transformar el modelo de producción y acceso a los recursos naturales y energéticos. En segundo lugar, reforzar y ampliar las estrategias y los planes que se han elaborado durante los últimos años en el ámbito del cambio climático. En tercer lugar, promover y garantizar la coordinación de todos los instrumentos de planificación sectorial relacionados con el cambio climático y la coordinación de todas las administraciones públicas catalanas, así como fomentar la participación de la ciudadanía, de los agentes sociales y de los agentes económicos. En cuarto lugar, convertirse en un país líder en la investigación y aplicación de nuevas tecnologías que contribuyan a la mitigación, así como a reducir la dependencia energética de Cataluña de recursos energéticos externos, a la descarbonización y a la desnuclearización. Finalmente, hacer visible el papel de Cataluña en el mundo, tanto en los proyectos de cooperación como en la participación en los foros globales de debate sobre el cambio climático».
A tal fin, la Ley consta de un capítulo preliminar y seis capítulos, así como siete disposiciones adicionales, seis disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y 13 disposiciones finales.
El capítulo preliminar -Disposiciones generales-, se dedica en primer lugar a identificar el objeto de la norma, que «es la regulación de las medidas encaminadas a la mitigación y la adaptación al cambio climático, la definición del modelo de gobernanza de la Administración pública con relación al cambio climático y el establecimiento de impuestos como instrumento para actuar contra el cambio climático». Fijando -artículo 2- las finalidades, los principio de actuación -artículo 3- y las definiciones -artículo 4-. Deteniéndonos en las finalidades de la norma, destaca la relativa a la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero y la vulnerabilidad da los impactos del cambio climático, favoreciendo una transición hacia una economía neutra en este tipo de gases, incluyéndose a continuación una serie de finalidades específicas que amplían a las principales.
En cuanto al capítulo I, se destina a la mitigación del cambio climático, con la obligación de presentar por parte del Gobierno autonómico a su Parlamento, los objetivos de reducción de GEI y de los contaminantes del aire para los periodos de cumplimiento señalados por la Unión Europea. Objetivos que deberán revisarse cada cinco años. Además, recoge en el artículo 6 otro mandato dirigido al Gobierno concerniente a la aprobación de un Marco Estratégico de referencia de mitigación, revisable también cada cinco años, en el que se recojan los objetivos de emisiones de GEI y de los contaminantes del aire, así como una propuesta de las medidas necesarias para alcanzarlos y fijando indicadores de control anuales. Además, en el artículo 7 se regulan los “Presupuestos de carbono”, como mecanismo de planificación y seguimiento para la integración de los objetivos de la Ley en políticas sectoriales, en los cuales, entre otras cuestiones, se fijará la cantidad total de emisiones permitidas para el conjunto de Cataluña. Por último, el artículo 8 refiere el Inventario de emisiones a la atmósfera y de sumideros de CO2 de Cataluña.
Ya el capítulo II se destina a la adaptación al cambio climático, del que destaca en primer lugar el denominado “Marco estratégico de referencia de adaptación”, documento regulado en el artículo 10, en el cual se recogen cuestiones como la evaluación de los impactos, identificación de los sistemas naturales, territorios y sectores socioeconómicos más vulnerables, así como una propuesta de medidas de adaptación necesarias para reducir la vulnerabilidad. Además, ya en el artículo 11, se obliga a que los instrumentos de planificación y programación de carácter sectorial, evalúen los impactos observados y previstos del cambio climático en su ámbito de planificación o programación.
Al hilo de lo anterior, ya en el capítulo III, se introducen una serie de medidas de adaptación y mitigación del cambio climático en diversas políticas sectoriales. Así, pueden citarse acciones en materia de agricultura y ganadería, pesca y acuicultura, energía, agua, biodiversidad, bosques y gestión forestal, industria, servicios y comercio, infraestructuras, residuos, transporte y movilidad o turismo y urbanismo y vivienda, entre otras. Bien es cierto que casi todas las medidas recogidas adaptan un carácter programático o inspirador, o bien acogen normativa sectorial, como el caso de residuos, por ejemplo.
Por su parte, el capítulo IV, bajo el título de “la administración en materia de cambio climático”, regula el papel de la administración de la Generalitat en la materia, obligando, por ejemplo, a que todos los departamentos cuenten con un inventario de las emisiones de GEI y una auditoría energética de sus edificios públicos. También se regula en este capítulo la “Comisión Interdepartamental del Cambio Climático” -artículo 30-, como órgano colegiado en materia de cambio climático, que coordina la planificación de las políticas climáticas y el seguimiento de su realización. Del mismo modo, se regulan la “Mesa Social del Cambio Climático” -artículo 31-, el cual canaliza la participación, la información y la consulta a las entidades y organizaciones más representativas sobre cambio climático; o el “Comité de Expertos sobre el Cambio Climático -artículo 32-. Además, se fomenta la participación de la administración local en las políticas climáticas, la contratación verde y la colaboración o cooperación internacional, entre otras cuestiones.
Ya el capítulo V se dedica a la fiscalidad ambiental, indicando -artículo 37- que «las administraciones públicas de Cataluña deben gravar las actuaciones que hacen aumentar la vulnerabilidad o incrementan las emisiones de gases de efecto invernadero y deben incentivar fiscalmente las actuaciones que favorecen la adaptación al cambio climático o la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero cuando sea posible técnica y económicamente». A tal fin, reconfigura el impuesto sobre las emisiones de dióxido de carbono de los vehículos de tracción mecánica -regulado antes en la Ley 5/2017, de 28 de marzo- dedicando a tal fin los artículos 40 a 50 de la Ley. Además, crea el impuesto sobre las actividades económicas que generan dióxido de carbono y el impuesto sobre las emisiones portuarias de grandes barcos. La regulación de ambos se pospone a la aprobación de sendas leyes, que deberán acomodarse a lo dispuesto en las disposiciones finales undécima y duodécima.
Por último, el capítulo VI regula otros instrumentos para el cumplimiento de los objetivos de la Ley, como el denominado “Fondo Climático” -artículo 51- que tiene como finalidad «convertirse en un instrumento necesario para la ejecución de políticas y acciones de mitigación y adaptación al cambio climático», y que se financiará con los ingresos tributarios regulados en el capítulo V, los ingresos procedentes de la participación en sistemas de comercio de emisiones de GEI y otros. Además, se regulan en este mismo capítulo, cuestiones relativas a la transferencia de conocimiento, difusión del conocimiento, etc. Por otra parte, el artículo 52 se dedica al régimen del comercio de derechos de emisión.
En lo que concierne a las disposiciones adicionales de la Ley objeto de comentario, se encuentran algunas que cuentan con un interés relevante. Así, se destacan las relativas a los “objetivos de reducción de emisiones de GEI” para el horizonte temporal de 2030, 2040 y 2050 o el plan de ahorro y eficiencia energéticos en los edificios y equipamientos de la Generalitat. Ya en las disposiciones finales, se anuncia la elaboración de proyectos de ley en materia de prevención de los residuos y de uso eficiente de los recursos, de fomento de la agricultura y la ganadería sostenibles o de un proyecto de ley de biodiversidad, patrimonio natural y conectividad biológica.
Entrada en vigor: 23 de agosto de 2017
Normas afectadas: Se derogan las secciones primera, segunda, tercera, cuarta y quinta del capítulo IX («Impuesto sobre las emisiones de dióxido de carbono de los vehículos de tracción mecánica») de la Ley 5/2017, de 28 de marzo, de medidas fiscales, administrativas, financieras y del sector público y de creación y regulación de los impuestos sobre grandes establecimientos comerciales, sobre estancias en establecimientos turísticos, sobre elementos radiotóxicos, sobre bebidas azucaradas envasadas y sobre emisiones de dióxido de carbono.
Se modifican las disposiciones adicionales 9 y 10 de la Ley 4/2017, de presupuestos de la Generalitat de Cataluña para el 2017.
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