Ley 4/2017, de 13 de julio, del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias
Autora: Eva Blasco Hedo. Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente BOCAN núm. 138, de 19 de julio de 2017
Temas Clave: Suelo; Medio ambiente; Territorio; Urbanismo; Intereses públicos y privados; Simplificación; Desarrollo sostenible; Paisaje, Movilidad sostenible, Eficiencia energética; Suelo rústico, suelo urbanizable y suelo urbano; Asentamientos rurales; suelos de protección económica; Técnicas de intervención administrativa; Usos; Ordenación del suelo; Principio de contención; Espacios naturales protegidos; Áreas de influencia socioeconómica; Actuaciones de dotación; Restablecimiento de la legalidad urbanística
Resumen:
En el preámbulo de esta norma se incide en la necesidad de normas y reglas que aseguren la protección, ordenación y uso del suelo insular que, a su vez, ordenen el conjunto de intereses, tanto públicos como privados, que confluyen sobre el mismo. Y se reconoce que las normas ambientales, territoriales y urbanísticas han contribuido de manera decisiva a la protección y a la ordenación del suelo, del territorio y del paisaje de las islas.
Sin embargo, también se declara cierto que estas normas se han revelado, en cierta medida, como una limitación que, en ocasiones, se han transformado en obstáculos, que dificultan, o, incluso, impiden, un desarrollo racional y sostenible del territorio. En parte por la complejidad de algunas de las reglas que establecen y, en otras, por su rigurosidad formal o por las contradicciones entre ellas. A ello se suma la gran cantidad de contenidos que se pide al planeamiento, siendo, además, un instrumento de enorme rigidez frente a los cambios y nuevas circunstancias, sometido a procedimientos interminables.
Y se llega a la conclusión de lo complejo que es ordenar el suelo debido a la complejidad de los propios intereses que confluyen sobre el mismo; por lo que se considera imprescindible establecer una regulación del suelo que cumpla con su función ordenadora y protectora. Esta regulación se sustenta en tres criterios: simplificación, racionalización y actualización de las reglas aplicables. Ello no implica la vuelta atrás sobre decisiones que afectan al territorio de carácter estructural. Es el caso, entre otros, de los espacios naturales protegidos y de los incluidos en la Red Natura 2000, o la contención en el consumo de suelo rústico.
Se considera insuficiente una refundición de las normas vigentes y se opta por la aprobación de una ley única, en la medida de lo posible, con eficacia directa, reduciendo la necesidad de desarrollos reglamentarios a aquellos aspectos que sean inevitables.
Es el principio constitucional de desarrollo sostenible el que rige la labor de ordenación e intervención sobre el suelo de las islas. Lo que se pretende es equilibrar la actividad económica y social en los suelos aptos para ser desarrollados o recuperados, renovando las reglas aplicables, y, en paralelo, mantener la protección y conservación de los espacios y los suelos más valiosos de las islas. Se incorporan y destacan valores como el paisaje, la movilidad sostenible, la eficiencia energética y la igualdad de género.
Esta ley descansa en la técnica de la clasificación del suelo, manteniendo la clásica de suelo rústico, suelo urbanizable y suelo urbano. La clasificación de suelo urbanizable se limita a aquellos terrenos que sean imprescindibles para satisfacer necesidades actuales, que no puedan ser atendidas con las bolsas ya clasificadas vacantes, supuesto poco probable. Se suprime la distinción entre urbanizable sectorizado y urbanizable no sectorizado. La única distinción relevante será si ese suelo urbanizable cuenta o no con ordenación pormenorizada. Si la tiene, será ordenado; si no la tiene, será no ordenado. De este modo desaparece el informe previo, en ocasiones vinculante, del Cabildo para sectorizar suelos urbanizables.
La regulación del suelo urbano es continuista. La ley lo delimita conforme a lo que prevé la legislación estatal y viene reiterando el Tribunal Supremo en la interpretación de aquella normativa. Se diferencian únicamente dos categorías: urbano no consolidado y urbano consolidado -que, como hasta ahora, se equipara con solar-. Se recuerda que el plan general puede incorporar a la ordenación suelos consolidados por la urbanización o la edificación.
La regulación del suelo rústico, del régimen jurídico aplicable y de los instrumentos de intervención pública, recibe un tratamiento diferenciado. Si bien se parte de la regulación preexistente, el suelo rústico de infraestructuras se convierte en una categoría diferenciada, compatible con cualquier otra; la conservación de los suelos forestales e hidráulicos se reconduce también a los suelos ambientales; y el suelo rústico de protección territorial pasa a convertirse en suelo rústico común, que opera como reserva de suelo en lugar de los suelos urbanizables no sectorizados. En esta estela, se abordan dos cuestiones polémicas, por un lado, la delimitación de los asentamientos rurales, y, por otro, la potenciación del aprovechamiento de los suelos de protección económica (básicamente, agrarios).
El otro cambio relevante se produce en relación con los instrumentos o técnicas de intervención administrativa sobre las construcciones, las instalaciones y los usos que se realicen en suelo rústico. Los usos ordinarios se someten bien a licencia municipal, en los casos tasados que establece la ley y que incluyen las obras de nueva planta y los movimientos de tierras; bien a comunicación previa, en los casos no limitativos que relaciona esta norma; o, incluso, en determinados supuestos, pueden ejecutarse sin necesidad de título habilitante o comunicación previa (como la preparación y la roturación de los terrenos, o el arreglo y el mantenimiento de las instalaciones vinculadas a la agricultura).
Por su parte, los usos de interés público y social en todo caso se someten a licencia municipal, ahora bien, dada su condición extraordinaria, su otorgamiento se condiciona a la previa declaración del interés público y social de la iniciativa o proyecto.
En relación con la ordenación del suelo, la ley da continuidad a las piezas básicas del sistema de planeamiento diseñado por la Ley de Ordenación del Territorio de 1999. Se mantienen las normas técnicas pero se suprimen las instrucciones técnicas, y también desaparecen los proyectos de actuación territorial de gran trascendencia. Se diseñan los siguientes instrumentos para desplazar, aun con carácter excepcional, las determinaciones de los planes: los proyectos de interés insular o autonómico; las ordenanzas provisionales insulares y municipales; y los programas de actuación en medio urbano.
Esta norma incorpora el principio de contención, en el sentido de que cada plan desarrolle las determinaciones que le corresponden de acuerdo con la ley, sin ir más allá de lo estrictamente necesario; declarando nulo de pleno derecho todo aquello en lo que exceda. En coherencia con ese principio, la ley formula una delimitación más precisa del contenido de cada uno de los instrumentos de ordenación fundamentales y, en su caso, del modo de completarlo y desarrollarlo.
En este sentido, las directrices se mantienen como instrumento de ordenación de ámbito autonómico en materia de recursos naturales y ordenación territorial, aunque sin rango de ley, que facultan al Gobierno de Canarias para establecer, cuando lo considere adecuado y necesario, medidas ambientales y territoriales de alcance autonómico. Los planes insulares de ordenación tendrán una función de ordenación de los recursos naturales, de zonificación de usos globales del territorio y de determinación y ordenación de infraestructuras de interés insular. Se elimina el contenido urbanístico, y también el facultativo de ordenación socioeconómica. Los planes generales de ordenación contendrán como contenido obligatorio mínimo la ordenación estructural del territorio municipal; en cambio, la ordenación pormenorizada tiene carácter facultativo, pudiendo incorporarla en su totalidad o en parte, y para todas o alguna clases de suelo, remitiendo el resto a su ordenación por planeamiento de desarrollo. La decisión queda a criterio de cada ayuntamiento.
En relación con la elaboración y la aprobación de los instrumentos de ordenación, se diseña un procedimiento de elaboración en paralelo con el procedimiento de evaluación ambiental estratégica preceptivo. Por otra parte, se sustituye el procedimiento bifásico de aprobación (provisional por la administración que lo promueve, y definitiva por la Administración autonómica o insular) por un procedimiento monofásico en el que la administración competente, en régimen de autonomía, tiene la responsabilidad de aprobar el instrumento de ordenación.
Con el fin de facilitar la adaptación de los planes a una realidad cambiante, la regla general será la modificación (que pasa a denominarse modificación menor de acuerdo con la legislación ambiental), incluyendo clase y categoría de suelo, mientras la revisión (que se califica de modificación sustancial) queda limitada a cuatro supuestos.
En materia de espacios naturales protegidos, la ley se limita a reiterar las normas y reglas hasta ahora vigentes. Su regulación se lleva a cabo en un título específico, en el que también se recogen la evaluación y declaración de los espacios de la Red Natura 2000 y se añaden las medidas de corresponsabilidad y colaboración en la sostenibilidad territorial implantadas por la Ley 14/2014, de 26 de diciembre. El cambio más significativo es el carácter imperativo, y no potestativo, de las actuaciones públicas en el ámbito de las áreas de influencia socioeconómica en orden a la compensación de poblaciones y municipios afectados por los espacios naturales protegidos.
En materia de ejecución y cumplimiento de las determinaciones establecidas en los distintos instrumentos de ordenación, en particular, planes generales de ordenación y planes de desarrollo, llaman la atención tres cuestiones fundamentales: el contenido de la iniciativa en la ejecución sistemática, las nuevas garantías que se introducen a favor de las personas afectadas por una expropiación por imperativo legal y la regulación de las actuaciones sobre el medio urbano.
La ley dedica un título específico a regular las actuaciones en el medio urbano y, de modo especial, las actuaciones de dotación. Este es el aspecto más novedoso de toda la regulación. Se precisan las clases de actuaciones, y, entre las de dotación, las de iniciativa pública y las de iniciativa privada.
Esta norma revisa el restablecimiento de la legalidad urbanística y el régimen sancionador acomodando sus presupuestos, garantías y trámites a los criterios de las nuevas leyes de procedimiento administrativo común y régimen jurídico del sector público. Con respecto a la situación jurídica en que quedan las construcciones, edificaciones e instalaciones contra las cuales no quepa ejercer las potestades de restablecimiento de la legalidad, se declara expresamente que se encuentran en situación de fuera de ordenación, pudiendo ejecutar, únicamente, obras de conservación.
La reforma legal se completa con un conjunto de disposiciones adicionales y transitorias con las que se pretende la implantación del nuevo marco regulatorio de forma prudente, sin renunciar a la inmediata eficacia de su contenido, pero aplicando las reglas propias del derecho transitorio.
Para finalizar, el art. 1 dice textualmente:
La presente ley tiene por objeto regular en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Canarias:
a) El régimen jurídico general de los recursos naturales, en particular del suelo, la ordenación del territorio y la ordenación urbanística.
b) La coordinación de las políticas públicas relativas a la planificación y gestión del territorio y a la protección del medioambiente.
c) La intervención en las actividades públicas y privadas con incidencia relevante sobre el territorio y los recursos naturales.
d) La protección de la legalidad urbanística mediante el ejercicio, en su caso, de la potestad sancionadora.
Entrada en vigor: 1 de septiembre de 2017.
Normas afectadas:
Quedan derogadas las siguientes disposiciones:
a) El Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias, mantiene vigente.
b) La disposición adicional segunda y las disposiciones transitorias primera y tercera de la Ley 19/2003, de 14 de abril, por la que se aprueban las Directrices de Ordenación General y las Directrices de Ordenación del Turismo de Canarias.
c) Las Directrices de Ordenación General y su memoria contenidas en el anexo de la Ley 19/2003, de 14 de abril, continuando en vigor las Directrices de Ordenación del Turismo.
d) La Ley 6/2009, de 6 de mayo, de medidas urgentes en materia de ordenación territorial para la dinamización sectorial y la ordenación del turismo, salvo los artículos 5, 12, 17.2 y 3, 19 a 22, y la disposición adicional quinta, las disposiciones transitorias y la disposición final que se mantienen vigentes.
e) La Ley 1/2013, de 25 de abril, de modificación del Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio y de Espacios Naturales de Canarias, aprobado por Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, salvo la disposición adicional segunda.
f) La Ley 14/2014, de 26 de diciembre, de Armonización y Simplificación en materia de Protección del Territorio y de los Recursos Naturales, salvo las disposiciones adicionales séptima, novena, décima, decimotercera, vigésima y vigesimocuarta, y las disposiciones finales primera y tercera, que se mantienen vigentes.
g) La Ley 3/2015, de 9 de febrero, sobre tramitación preferente de inversiones estratégicas para Canarias.
h) La disposición final segunda de la Ley 9/2015, de 27 de abril, de modificación de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de renovación y modernización turística de Canarias, y de otras leyes.
2. Asimismo, quedan derogadas cuantas disposiciones del mismo o inferior rango se opongan a lo establecido en la presente ley. En particular, quedan derogados aquellos preceptos del Reglamento de gestión y ejecución del sistema de planeamiento de Canarias, aprobado por Decreto 183/2004, de 21 de diciembre, y del Reglamento de procedimientos de los instrumentos de ordenación del sistema de planeamiento de Canarias, aprobado por Decreto 55/2006, de 9 de mayo, que se opongan a lo dispuesto en esta ley.
3. Igualmente, quedan derogadas cuantas determinaciones contrarias a lo dispuesto en esta ley se contengan en los instrumentos de ordenación vigentes en el momento de su entrada en vigor, en particular las determinaciones urbanísticas del planeamiento insular.
En aras de la certidumbre jurídica, las administraciones en cada caso competentes adaptarán los instrumentos de ordenación a este mandato, suprimiendo las determinaciones derogadas por esta ley.
4. La presente ley no deroga ni desplaza las leyes especiales y singulares vigentes sobre ordenación ambiental, territorial y urbanística, que continúan siendo de preferente aplicación sobre los ámbitos territoriales o sectoriales correspondientes.
Quedan modificadas las siguientes disposiciones:
Modifica la Ley 4/1999, de 15 de marzo, de Patrimonio histórico de Canarias, en lo referente a la autorización de obras; modifica la Ley 6/2009, de 6 de mayo, de medidas urgentes en materia de ordenación territorial para la dinamización sectorial y la ordenación del turismo, en cuanto a la regularización y registro de explotaciones ganaderas; modifica la Ley 4/2012, de 25 de junio, de medidas administrativas y fiscales, en lo relativo al régimen jurídico de las encomiendas de gestión; modifica la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de renovación y modernización turística de Canarias, en cuanto a la competencia y el procedimiento para la tramitación de los planes de modernización, mejora e incremento de la competitividad; modifica la Ley 14/2013, de 8 de abril, de Puertos de Canarias, para cambiar la clasificación del puerto de Puerto de la Cruz, en la isla de Tenerife. Y finalmente modifica la Ley 6/2002, de 12 de junio, sobre medidas de ordenación territorial de la actividad turística en las islas de El Hierro, La Gomera y La Palma; modifica el Anexo de Reclasificación de los espacios naturales de Canarias, contenido en el Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias.
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