Ley 15236/ 1960 de energía eléctrica: su protección del paisaje
Autor: Juan Claudio Morel. Profesor Titular de Derecho Ambiental de la Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires (UNICEN sede Tandil, Argentina)
Fuente: Boletín Oficial de la República Argentina. Ley 15336 (BORA Nº 19340 del 22/09/1960. Ley 15336)
Temas Clave: Protección biodiversidad marina. Paisaje.
Resumen:
Paisaje protegido en Ley federal de 1960, cuarenta años antes de la Convención de Florencia y de la Ley 12704 de la Provincia de Buenos Aires.
Comentario:
La denominada Ley de Energía Eléctrica 15336 de 1960, tiene por objeto las actividades de industria eléctrica destinadas a la generación, transformación y transmisión, o a la distribución de la electricidad, en cuanto las mismas correspondan a la jurisdicción nacional; con excepción del transporte y distribución de energía eléctrica cuando su objetivo principal fuera la transmisión de señales, palabras o imágenes, que se regirán por sus respectivas leyes especiales (Art 1º).
Esta Ley, encierra un verdadero hallazgo que es la de conceder tutela paisajística en el caso de la formación de espejos de agua por medio de represas, nos referimos a la formación artificial de las denominadas “aguas dormidas”. Se trata del Artículo 15, que establece con toda claridad que…”en las concesiones para aprovechamiento de las fuentes de energía hidroeléctrica de jurisdicción nacional (artículo 14, inciso a) -1 que establece requisito de concesión a represas que generen más de 500 Watts), que podrán otorgarse por plazo fijo o por tiempo indeterminado, habrán de establecerse las condiciones y cláusulas”…Y entre estas condiciones, además de las usuales como el pago del objeto, canon, causales de caducidad, potencia y plazo de explotación, etc., se establece una sorprendente cláusula para la época, que se encuentra en el inciso 2º que textualmente establece…”Las normas reglamentarias del uso del agua, y en particular, establecidas en su caso de acuerdo con la autoridad local: las que interesen a la navegación, a la protección contra inundaciones, a la salubridad pública, la bebida y los usos domésticos de las poblaciones ribereñas, a la irrigación, la conservación, y la libre circulación de los peces, la protección del paisaje y el desarrollo del turismo”…Se advierte que existe una cláusula de protección paisajística fuera del plexo jurídico de áreas protegidas, que requería no sólo dominio público, como en el caso sino categorización como área protegida, que en aquella época se hacía por ley especial, lo que había concebido un disperso y confuso sistema legal, porque no existía legislación marco de áreas protegidas.
Llama la atención que el Tratado de Yaciretà-Apipè (Ley 20.646 BORA: Nº22879, pp. 2, 26/03/74) y por Ley 433 del 20/ 12/ 73 de la República del Paraguay) con una modificación del paisaje extraordinaria como nunca se ha visto en la Argentina y en el Paraguay, con desaparición bajo el espejo de aguas de islas aluvionales de una superficie significativa por su dimensión geográfica y belleza singular, con la creación de un nuevo mega-paisaje que requiere evaluaciones estratégicas para concebir sus impactos, no tenga una sola disposición paisajística y tampoco disposiciones ambientales con un desarrollo normativo, acorde al impacto producido por una de las represas hidroeléctricas más grandes del mundo. En lo que a la República Argentina concierne le es aplicable la legislación sobre paisaje de le mencionada ley 15336 y el plexo jurídico ambiental, por aquellos impactos causados en territorio argentino. En ese punto el Tratado de Yaciretá establece en el Artículo V.2. 2. El condominio que se constituye sobre las instalaciones y obras referidas no conferirá, a ninguna de las Altas Partes Contratantes, derecho de propiedad ni de jurisdicción sobre cualquier parte del territorio de la otra. Tampoco implica alteración ni cambio de las respectivas soberanías ni modifica los derechos actuales de las Altas Partes Contratantes sobre la navegación del Río Paraná.
El único antecedente que es posible detectar sobre esta normativa, sin embargo, viene del Derecho inglés con la denominada Amenity Clause. Hacia los 50´, el paisaje de Inglaterra comienza a mostrar evidencia de ser interpretado como un instrumento del planeamiento, quizás, no a la manera de la Convención de Florencia del año 2000, pero sí con un sentido en donde la necesidad de protección no debía estar ausente, y que se manifestaba con estrictos controles a nivel del Derecho Administrativo expresado en las autorizaciones enfocadas específicamente para calificar la zonificación, cambio de objeto de explotación de suelo, arbolado urbano, control de terrenos abandonados, etc. Pero la estrella de ésta época, y que dio una nueva dimensión a las técnicas de protección al paisaje fue la utilización de técnicas directamente enfocadas a lo que modernamente se conoce como patrimonio cultural y natural. Ejemplo de lo primero lo dieron la utilización de metodologías que aplicaban el catálogo como técnica para el registro y posterior protección de construcciones históricas y ejemplos de lo segundo la presentación en el Derecho doméstico de categorías que ya eran conocidas en el Derecho Internacional, tales como “Áreas de Belleza Natural Excepcional”, “Sitios de Interés Científico Especial”, “Parques Nacionales” y Áreas de Conservación” que protegían en forma estratégica toda una amplia área seleccionada por razones específicas a diferencia de las especificaciones puntuales que caracterizaron las técnicas del primer ejemplo. Desde luego no hay todavía una planificación integral que llenara todos los contornos de la expresión “country side” pasando a una “whole country side” porque todo lo que no estaba dentro de estas categorías quedaba relegado a lo que en aquel tiempo era una ordenación superficial expresada en los “mapas de condado” que registraban con controles mínimos y sin objetivos claros las condiciones en las que el Derecho Administrativo calificaba cada área para su ordenación paisajística, dejando en forma deliberada zonas que no por casualidad llevaban el curioso nombre de “áreas blancas” justamente porque el mapa en ése lugar, no recibía alguno de los colores que denotaban actividad futura específica. El peligro que planteaba este tipo de áreas blancas, según Cliff Tandy (Industrial Landscape 1973), está en que ello lleva a considerar una suerte de definición conceptual en donde o se protege todo o se protege nada. En ésta disyuntiva de protección o abandono se presentan también dos técnicas legislativas: o una ordenación para la protección expresada en la prohibición para conservar intacto el paisaje, o una que interprete su evolución con la actividad industrial cabalgando sobre la misma, admitiendo que…”el paisaje (tradicional) está desapareciendo rápidamente, pero no existe razón alguna por la que no deba surgir, para reemplazarlo, un paisaje nuevo y atrayente”…Ésta última interpretación sugiere que es posible inspirar a la industria a generar una nueva relación con el paisaje para que dirija sus recursos para crear nuevos paisajes atrayentes y satisfactorios adaptados a las necesidades de la comunidad y de la propia industria.-
Siguiendo esta última idea, los británicos han creado una institución con la intención de dar funcionalidad a la búsqueda de nuevos paisajes post industriales. Se trata de la “amenity clause” [1], que podría traducirse como la cláusula que tiene por objetivo preservar lo agradable. El objetivo de éste instituto que ha tenido una larga evolución hasta nuestros días fue en el principio una búsqueda por cubrir los posibles perjuicios ocasionados al paisaje por la acción industrial. Apareció por primera vez en la Hydro-Electric Development Scotland Act de 1943. Pocos años después fue tomada por la Electricity Act de 1957 Sección 37 en los siguientes términos según nuestra traducción:
…”Preservación de la amenidad: en la formulación o estudio de cualquier tipo de propuesta relacionada con las funciones atribuidas al Generating Board o a cualquiera de las Area Boards (incluidos cualquiera de los programas generales que se menciona en la subsección 4 de la sección 8 de esta Ley), la Junta en cuestión,, el Electricity Council, y el Ministro pertinente, considerando siempre lo deseable que resulta la preservación de la belleza natural, la conservación de la flora, la fauna y los rasgos geológicos o fisiográficos de especial interés, así como la protección de edificaciones y otros objetos de interés arquitectónico o histórico tendrán siempre muy en cuenta cualquier efecto que puedan producir las propuestas sobre la belleza natural de la campiña o de su flora, fauna, rasgos, edificaciones u objetos”….
Tuvo tal importancia esta disposición que Tandy (Cit pp 73), llega a afirmar que se ha convirtió en un texto estereotipado que como condición concebida para la preservación ambiental, se incluye en toda autorización industrial, ejerciendo una notable eficacia en la ordenación paisajística. Y tuvo apoyo en sectores que a primera vista no era dable esperar, tal es el caso de Sir Christopher Hinton en una reunión de la Royal Society of Arts el 25 de noviembre de 1959, como Presidente de la Central Electricity Generating Board. Era un especialista en temas de energía nuclear, que visitó España en 1960 en ocasión de la Conferencia Mundial de Energía (La Vanguardia. Edición del miércoles 8 de junio de 1960, página 5. Madrid). Pero sin embargo desde esos sectores existió la sensibilidad para instalar el debate, y no dejar en letra muerte la ley. A tal grado llegaron a definirse las posiciones que el contrapunto se trasladó al Parlamento británico en 1960, siendo escenario de un esclarecedor debate que mostraba el estado de la cuestión en torno a la necesidad o contingencia de preservación del paisaje en éste caso en colisión con el desarrollo de la industria eléctrica, pero evidenciando un adelantamiento de casi medio siglo al debate. Se discutió en torno a la legislación y el procedimiento aplicables para la ubicación de nuevas centrales eléctricas de energía nuclear y líneas de alta tensión que transportan el fluido eléctrico. Hasta ese momento, los procedimientos variaban de acuerdo al lugar. En Inglaterra y Gales era preciso el consentimiento del Ministro de Energía (Ministry of Power) y en Escocia, el consentimiento del Secretario de Estado, los cuales, si tenían oposiciones, estaban obligados a realizar una encuesta pública. En segundo lugar, la autoridad local y la autoridad de planificación local debían tener su oportunidad para hacer presentaciones. En tercer lugar, la propuesta debía ser objeto de publicidad. En la práctica, por lo tanto, la autoridad urbanística local debía llevar a cabo el mismo procedimiento de consulta a los intereses que puedan verse afectados como lo harían si la solicitud hubiera sido hecha para ellos con arreglo al procedimiento normal de planificación, y en este caso deben acordar una solución al caso interviniendo inspectores o asesores del Ministerio de Vivienda y el Ministro de Energía. Es un procedimiento simple que aseguraba que las propuestas fueran cuidadosamente examinadas con el fin de mantener a un mínimo la invasión de zonas hasta entonces poco desarrolladas. En el debate se mostraba como ejemplo el caso de la Línea del Norte, con un costo de de £ 600.000 más para salvar la amenidad del río Medway enterrando líneas de alta tensión antes que colgarlas de en el aire, con lo cual la pregunta se reducía a si se justificaba encarecer las inversiones eléctricas para salvar la amenidad de este paisaje. Este es un planteo en donde claramente el mercado cedía ante la intervención del Estado a través de una suerte de “arbitraje” implementada por los funcionarios del Ministerio de Vivienda. Así lo afirma la memoria del Ministerio para 1951 cuando dice…”que poner de acuerdo, o por lo menos equilibrar estas demandas rivales (de espacios abiertos) es la responsabilidad mayor o más difícil del planificador[2]”…En esta labor la intervención del Estado favorecerá a algunos en detrimento de otros que puedan esgrimir mayor peso político en la discusión, dejando operar al Mercado surge el problema de su miopía para apreciar la belleza del paisaje y la consideración social. La razonabilidad de todo sistema parece ser la solución en la búsqueda de equilibrio en esta puja de intereses que el paisaje pone al descubierto.
Entendemos, por la época de la sanción de la Ley: 1960, en un momento con funcionamiento pleno del Congreso Nacional, que esta amenity clause bien puede ser fuente de esta normativa que estudiamos en esta oportunidad. En Argentina no se habló legislativamente de paisaje hasta muchos años después.
Enlace web: Ley 15236/ 1960 de energía eléctrica: su protección del paisaje
——————-
[1] SHEAIL, John. The ‘Amenity’ Clause: An Insight into Half a Century of Environmental Protection in the United Kingdom. Transactions of the Institute of British Geographers, New Series, Vol. 17, No. 2, 1992, pp. 152-165. Blackwell Publishing en nombre de (on behalf) The Royal Gographical Society. London.
[2] SELF, Peter. Los problemas del crecimiento urbano. Madrid: Instituto de Estudios Políticos, 1958, pp. 264.
