Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala segunda), de 19 de noviembre de 2014, asunto C-404/13, por la que se resuelve una petición de decisión prejudicial en relación con la Directiva 2008/50/CE, relativa a la calidad del aire ambiente y a una atmósfera más limpia en Europa
Autor: Ángel Ruiz de Apodaca Espinosa, Profesor Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Navarra
Fuente: http://curia.europa.eu
Temas clave: calidad del aire, contaminación óxidos de nitrógeno, planes de calidad del aire, prórroga, efecto directo
Resumen:
La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de los artículos 4 TUE, 19 TUE, 13, 22, 23 y 30 de la Directiva 2008/50/CE relativa a la calidad del aire ambiente y a una atmósfera más limpia en Europa y fue presentada en el marco de un litigio entre ClientEarth (ONG ambiental), y el Secretary of State for the Environment, Food and Rural Affairs, del Reino Unido, en relación con la solicitud de la citada organización de que se revisaran los planes relativos a la calidad del aire elaborados por el Reino Unido en aplicación de la Directiva 2008/50 para algunas de sus zonas y aglomeraciones.
Para medir y gestionar la calidad del aire en las condiciones previstas por la Directiva 2008/50, el territorio del Reino Unido fue dividido en 43 zonas y aglomeraciones. En 40 de ellas, se sobrepasaron durante el año 2010 al menos uno de los valores límite fijados por la Directiva para el dióxido de nitrógeno.
Según los proyectos de planes relativos a la calidad del aire, dichos valores límite deberían respetarse después de 2015. El 22 de septiembre de 2011, los planes de calidad del aire definitivos fueron presentados a la Comisión, así como solicitudes de prórroga de plazo para 24 de las 40 zonas o aglomeraciones en cuestión. Dichos planes precisaban las condiciones en que se respetarían los valores límite a más tardar el 1 de enero de 2015. Mediante decisión de 25 de junio de 2012, la Comisión accedió sin reservas a 9 solicitudes de prórroga del plazo, supeditó su acuerdo a la prórroga del plazo a que se cumplieran determinadas condiciones en el caso de otras 3 y formuló objeciones respecto de 12 zonas.
La ONG ambiental ClientEarth solicitó a la justicia británica que requiriera al Secretary of State for the Environment, para que revisara los mencionados planes de calidad del aire en el sentido de que se indicaran en ellos las condiciones en las que los valores límite establecidos para el dióxido de nitrógeno se respetarían en cuanto fuera posible, y a más tardar el 1 de enero de 2015, con arreglo al artículo 22 de la Directiva 2008/50.
Tras una primera desestimación y un posterior recurso, es entonces cuando la Supreme Court plantea una serie de cuestiones prejudiciales al respecto.
Destacamos los siguientes extractos:
Sobre la primera y segunda cuestión prejudicial
24. Mediante sus cuestiones prejudiciales primera y segunda, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 22 de la Directiva 2008/50 debe interpretarse en el sentido de que, en el supuesto en que no puedan respetarse los valores límite de dióxido de nitrógeno establecidos en el anexo XI de dicha Directiva, en una zona o aglomeración determinada de un Estado miembro, con posterioridad a la fecha de 1 de enero de 2010 que figura en el citado anexo, tal Estado, para poder prorrogar los plazos por un máximo de cinco años, está obligado a solicitarlo con arreglo al artículo 22, apartado 1, de la Directiva 2008/50, y, en su caso, si puede no obstante quedar exento de ello en determinadas circunstancias.
29. (….) una interpretación en ese sentido es la que mejor responde al objetivo perseguido por el legislador de la Unión de garantizar una mejor calidad del aire ambiente, toda vez que obliga al Estado miembro de que se trata a anticipar el incumplimiento de los valores límite al plazo previsto y a elaborar un plan de calidad del aire en el que figuren en detalle las medidas que pongan remedio a la contaminación atmosférica en un plazo adicional.
30. No obstante, procede subrayar que si, en lo que atañe al dióxido de azufre, al PM10, al plomo y al monóxido de carbono, el párrafo primero del artículo 13, apartado 1, de la Directiva 2008/50 establece que los Estados miembros «se asegurarán» de que no se superen los niveles de los valores límite, el párrafo segundo de dicha disposición señala que, en lo que atañe al dióxido de nitrógeno y al benceno, tales valores límite «no podrán superarse» tras el plazo señalado, lo que corresponde a una obligación de resultado.
31. En consecuencia, los Estados miembros deben adoptar todas las medidas necesarias para atenerse a ello y no pueden considerar que la facultad de prorrogar el plazo que les atribuye el artículo 22, apartado 1, de la Directiva 2008/50, les permite diferir libremente su aplicación.
32. (…) esa disposición sólo permite, en efecto, prorrogar el plazo inicialmente previsto por la citada Directiva cuando, a pesar de la aplicación de medidas adecuadas de reducción de la contaminación, persistan «graves problemas» de cumplimiento de las normas en zonas y aglomeraciones específicas.
33. En esas circunstancias, el artículo 22, apartado 1, de la Directiva 2008/50 debe interpretarse en el sentido de que, para poder prorrogar por un máximo de cinco años el plazo fijado por dicha Directiva para respetar los valores límite de dióxido de nitrógeno previstos en el anexo XI de ésta, obliga a un Estado miembro a solicitarlo cuando resulta de modo objetivo, habida cuenta de los datos existentes, y pese a la aplicación por parte de ese Estado de medidas adecuadas de reducción de la contaminación, que tales valores límite no podrán respetarse en una zona o aglomeración determinada en el plazo señalado.
Sobre la tercera cuestión prejudicial
36. Mediante su tercera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si en el supuesto de que resulte que los valores límite de dióxido de nitrógeno establecidos en el anexo XI de la Directiva 2008/50 no pueden respetarse en una zona o aglomeración determinada de un Estado miembro, con posterioridad a la fecha de 1 de enero de 2010 que figura en dicho anexo, sin que aquel Estado haya solicitado la prórroga de este plazo con arreglo al artículo 22, apartado 1, de la propia Directiva, la elaboración de un plan de calidad del aire de conformidad con el artículo 23, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva permite considerar que tal Estado ha cumplido no obstante las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 13 de la Directiva.
49. (…) procede responder a la tercera cuestión prejudicial que, en el supuesto de que los valores límite de dióxido de nitrógeno establecidos en el anexo XI de la Directiva 2008/50 no puedan respetarse, en una zona o aglomeración determinada de un Estado miembro, con posterioridad a la fecha de 1 de enero de 2010 que figura en dicho anexo, sin que aquel Estado solicite la prórroga de este plazo con arreglo al artículo 22, apartado 1, de la misma Directiva, la elaboración de un plan de calidad del aire de conformidad con el artículo 23, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva no permite, por sí sola, considerar que ese Estado ha cumplido no obstante las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 13 de la citada Directiva.
Sobre la cuarta cuestión prejudicial
50. Mediante su cuarta cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si tanto los artículos 4 TUE y 19 TUE como el artículo 30 de la Directiva 2008/50 deben interpretarse en el sentido de que, cuando un Estado miembro no ha cumplido las obligaciones resultantes del artículo 13, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 2008/50, sin solicitar la prórroga del plazo en las condiciones previstas en el artículo 22 de dicha Directiva, corresponde al órgano judicial nacional competente, que conozca eventualmente del asunto, adoptar, frente a una autoridad nacional, cualquier medida necesaria, como puede ser un mandamiento judicial, para que dicha autoridad elabore el plan exigido por la citada Directiva en las condiciones que ésta determina.
54. (…) los particulares pueden invocar frente a las autoridades públicas disposiciones incondicionales y suficientemente precisas de una directiva. Corresponde a las autoridades y a los órganos judiciales nacionales competentes interpretar, en la mayor medida posible, las disposiciones del Derecho nacional en un sentido compatible con los objetivos de dicha directiva. En el caso de que no se pueda dar tal interpretación, deben rechazar la aplicación de las normas de Derecho nacional incompatibles con la referida directiva.
55. Por último, como ha recordado el Tribunal de Justicia en reiteradas ocasiones, resulta incompatible con el carácter vinculante que el artículo 288 TFUE reconoce a la Directiva 2008/50 excluir, en principio, que la obligación que ésta impone pueda ser invocada por las personas afectadas. Esta consideración es especialmente válida para una directiva cuyo objetivo es controlar y reducir la contaminación atmosférica y que pretende, en consecuencia, proteger la salud pública.
56. De ello se desprende que las personas físicas o jurídicas directamente afectadas por el hecho de que se superen los valores límite con posterioridad al 1 de enero de 2010 deben poder obtener de las autoridades nacionales, en su caso acudiendo a los órganos judiciales competentes, la elaboración de un plan de calidad del aire con arreglo al artículo 23, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 2008/50, cuando un Estado miembro no ha garantizado el cumplimiento de las obligaciones que resultan del artículo 13, apartado 1, párrafo segundo, de dicha Directiva, sin solicitar la prórroga del plazo en las condiciones previstas en su artículo 22.
Comentario del Autor:
El litigio principal del que derivan las ulteriores cuestiones prejudiciales resueltas por esta sentencia se basa en la petición de una ONG al Ministerio de medio ambiente británico en el sentido de que revisara planes de calidad del aire establecidos para garantizar el respeto de los valores límites de dióxido de nitrógeno en cuanto fuera posible, y a más tardar el 1 de enero de 2015 con el fin de garantizar el cumplimiento de la Directiva. El TJUE en respuesta a las cuestiones prejudiciales admite la posibilidad de prórroga para el cumplimiento de tales valores siempre y cuando se hayan aprobado planes y se demuestre haber hecho lo posible por garantizar su cumplimiento además de pedir la prórroga justificadamente. Caso de no solicitarse de esta manera se estaría ante un incumplimiento y además reconoce el efecto directo de la Directiva y la posibilidad de que un juez a instancias de los ciudadanos pueda obligar al Gobierno a adoptar las medidas necesarias para hacer efectivo el cumplimiento de tales objetivos.
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