Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala quinta ampliada), de 25 de septiembre de 2015, asunto T-268/10, por el que se resuelve un recurso de anulación de la decisión de la ECHA por la que se identifica a la acrilamida como sustancia que reúne los criterios mencionados en el artículo 57 del Reglamento (REACH)
Autor: Ángel Ruiz de Apodaca Espinosa, Profesor Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Navarra
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Asunto T-268/10
Temas clave: Acrilamida, sustancias químicas, Reglamento REACH, sustancia intermedia, proporcionalidad e igualdad de trato
Resumen:
En 2010, los demandantes interpusieron un recurso de anulación contra la decisión de la ECHA que identificaba la acrilamida como sustancia que reunía los criterios mencionados en el artículo 57 del Reglamento REACH. Mediante auto de 21 de septiembre de 2011, el Tribunal General (Sala Séptima ampliada) declaró la inadmisibilidad del recurso. Los demandantes recurrieron en casación el auto y mediante sentencia de 26 de septiembre de 2013, el Tribunal de Justicia anuló el auto y estimó que el Tribunal General había incurrido en un error de Derecho al considerar que el recurso se había interpuesto extemporáneamente. Como el estado del litigio no permitía resolverlo definitivamente, el Tribunal de Justicia decidió devolverlo al Tribunal General.
En la decisión impugnada, la acrilamida es identificada como sustancia extremadamente preocupante con arreglo Reglamento REACH. Los demandantes alegan que, al identificar la acrilamida como sustancia extremadamente preocupante, la ECHA infringe el Reglamento ya que la acrilamida es una sustancia registrada y utilizada exclusivamente como sustancia intermedia.
Destacamos los siguientes extractos:
- (…) el hecho de que una sustancia pueda tener la condición de sustancia intermedia no implica que quede exenta de la identificación como sustancia extremadamente preocupante al término del procedimiento del artículo 59 del Reglamento nº 1907/2006. Es cierto que, en virtud del artículo 2, apartado 8, letra b), de dicho Reglamento, las sustancias intermedias aisladas in situ y las sustancias intermedias aisladas transportadas quedan exentas de lo dispuesto en el título VII de dicho Reglamento, relativo al procedimiento de autorización, del que forma parte el procedimiento de identificación. Sin embargo, de la definición de sustancia intermedia del artículo 3, punto 15, del Reglamento nº 1907/2006 se deduce que la calificación como intermedia de una sustancia depende del objetivo perseguido con su fabricación y con su uso. Como ya se ha señalado, según dicha definición, una sustancia intermedia es la que se fabrica y consume o usa para ser transformada químicamente mediante procesos de síntesis. Dado que, en principio, cualquier sustancia puede ser fabricada y consumida o usada para ser transformada químicamente mediante procesos de síntesis y adquirir así la condición de sustancia intermedia, el hecho de que una sustancia posea, en un caso concreto, la condición de sustancia intermedia no puede eximirla del procedimiento de identificación establecido en el artículo 59 del Reglamento nº 1907/2006.
- (…) aun suponiendo que el citado expediente solamente mencionara ejemplos de utilización de esa sustancia como sustancia intermedia, ello carece de pertinencia a los efectos de la identificación de la acrilamida como sustancia extremadamente preocupante que reúne los criterios mencionados en el artículo 57 del Reglamento nº 1907/2006, habida cuenta de que tal información no se refiere a las propiedades intrínsecas de la acrilamida. Como afirma la ECHA, esa información podría resultar pertinente en fases posteriores del procedimiento de autorización establecido en el título VII del Reglamento nº 1907/2006, a saber, en el procedimiento de presentación de una sustancia para su autorización y en el procedimiento de concesión de autorizaciones para usos específicos. En cualquier caso, como ya se ha declarado, no cabe concluir que en todos los usos de la acrilamida mencionados en su expediente por el Reino de los Países Bajos ésta tuviera el carácter de sustancia intermedia (véanse los apartados 49 a 59 anteriores).
- Asimismo, en relación con la alegación de los demandantes de que la ECHA violó el principio de buena administración al no haber justificado la identificación de la acrilamida como sustancia extremadamente preocupante, habida cuenta de que, según dichos demandantes, se utilizaba exclusivamente como sustancia intermedia, procede señalar, por un lado, que la utilización de esta sustancia como sustancia intermedia no impediría identificarla como sustancia extremadamente preocupante y, por otro, que el expediente preparado por el Reino de los Países Bajos, que constituía la base del procedimiento de identificación, mencionaba dos usos de la acrilamida en los que, según dicho expediente, no se utilizaba como sustancia intermedia. Procede rechazar, pues, esta alegación.
- Los demandantes alegan que la ECHA incurrió en un error manifiesto de apreciación al basarse, para la identificación de la acrilamida como sustancia extremadamente preocupante, en la propuesta del Reino de los Países Bajos, que, según ellos, no contiene dato alguno que acredite que el 0,1 % de la acrilamida no se utiliza como sustancia intermedia. A juicio de los demandantes, los usos de la acrilamida en productos sellantes y para la fabricación de geles de electroforesis, únicos ejemplos de un uso de dicha sustancia como tal y no como sustancia intermedia que se mencionan en el expediente sobre la acrilamida elaborado por el Reino de los Países Bajos, no son concluyentes. En opinión de los demandantes, se trata de usos de la acrilamida como sustancia intermedia. Sostienen así que, a falta de datos sobre el uso de la acrilamida como sustancia no intermedia, la decisión impugnada es arbitraria.
- (…) según reiterada jurisprudencia, desde el momento en que las autoridades de la Unión disponen de una amplia facultad de apreciación para determinar la naturaleza y alcance de las medidas que adopten, en particular, en relación con hechos de carácter científico y técnico de gran complejidad, el control del juez de la Unión debe limitarse a examinar si, al ejercer tal facultad, dichas autoridades incurrieron en un error manifiesto de apreciación o en desviación de poder o, también, si rebasaron manifiestamente los límites de su facultad de apreciación. En tal contexto, el juez de la Unión no puede sustituir la apreciación de los hechos de carácter científico y técnico efectuada por las autoridades de la Unión, únicas a quienes el TFUE ha encomendado dicha tarea, por la suya propia.
- Los demandantes alegan que el tratamiento aplicado a la acrilamida es desproporcionado, porque la ECHA podía optar entre diferentes medidas y la identificación de la sustancia controvertida como extremadamente preocupante ocasiona inconvenientes excesivos en comparación con el objetivo perseguido (…)
- (…) Cuando una sustancia se identifica como extremadamente preocupante, los agentes económicos afectados quedan sometidos a obligaciones de información.
- (…) la identificación de una sustancia como extremadamente preocupante sirve para mejorar la información del público y de los profesionales sobre los riesgos y peligros a que se exponen, y que por tanto esta identificación debe considerarse un instrumento para mejorar tal protección.
- (…) como se ha declarado antes, no cabe concluir que la acrilamida únicamente se utilice como sustancia intermedia. En cualquier caso, nada permite llegar a la conclusión de que no caben otros usos de la acrilamida en los que ésta no sea sustancia intermedia. Por lo tanto, la identificación de la mencionada sustancia como extremadamente preocupante no parece manifiestamente inadecuada para alcanzar el objetivo perseguido.
- (…) habida cuenta de que no es posible concluir que la acrilamida se utilice únicamente como sustancia intermedia y de que, en cualquier caso, nada permite llegar a la conclusión de que no caben otros usos de la acrilamida en los que ésta no sea sustancia intermedia, la opción de no actuar no es tan adecuada como la de identificar esta sustancia como sustancia extremadamente preocupante.
- Los demandantes alegan que la identificación de la acrilamida como sustancia extremadamente preocupante vulnera el principio de igualdad de trato, dado que otras sustancias que se encuentran en idéntica situación no han sido objeto de tal identificación.
- El procedimiento de autorización se aplica a todas las sustancias que reúnan los criterios mencionados en el artículo 57 del Reglamento nº 1907/2006. La primera fase del procedimiento de autorización consiste en la identificación de las sustancias contempladas en dicho artículo, para la que el artículo 59 de ese Reglamento establece un procedimiento que se desarrolla en varias etapas. (…) En lo que atañe a la elección de estas sustancias, según el artículo 59, apartados 2 y 3, del Reglamento nº 1907/2006, corresponde a la Comisión o al Estado miembro de que se trate determinar si éstas reúnen los criterios mencionados en el artículo 57 del mencionado Reglamento. Así pues, el legislador ha atribuido a la Comisión y a los Estados miembros una amplia facultad de apreciación, que permite una aplicación progresiva de las normas relativas a las sustancias extremadamente preocupantes contempladas en el título VII del Reglamento nº 1907/2006.
- Por tanto, a la vista de lo anterior, el procedimiento de identificación no confiere a la ECHA ninguna facultad relativa a la elección de la sustancia que ha de identificarse, sino que dicha prerrogativa corresponde exclusivamente a la Comisión y a los Estados miembros, con arreglo al artículo 59 del Reglamento nº 1907/2006.
- En el presente asunto se ha respetado el procedimiento de identificación establecido en el artículo 59 del Reglamento nº 1907/2006 en cuanto a la elección de la sustancia que ha de identificarse. En efecto, de los autos se desprende que el Reino de los Países Bajos eligió la acrilamida tan pronto como estimó que dicha sustancia reunía los criterios mencionados en el artículo 57 del citado Reglamento. Además, al no existir expedientes elaborados por un Estado miembro relativos a otras sustancias con propiedades carcinógenas, mutágenas y tóxicas ni solicitud de la Comisión a la ECHA de que elaborase tales expedientes, esta última no podía proceder a la identificación de estas otras sustancias, conforme al procedimiento establecido en el artículo 59 del Reglamento nº 1907/2006, sin sobrepasar sus facultades. De ello se deduce que, al identificar como sustancia altamente preocupante la acrilamida y no otras sustancias supuestamente comparables, la ECHA no vulneró el principio de igualdad de trato.
Comentario del autor
El TJUE desestima el recurso de anulación contra la decisión de la ECHA que incluye la acrilamida como sustancia preocupante de acuerdo con el procedimiento establecido en el Reglamento REACH, pese a ser una sustancia principalmente intermedia y no final. De esta manera desestima los argumentos de los recurrentes que entendían que tal decisión de la ECHA no era ajustada al Derecho de la Unión dado el carácter de sustancia intermedia de la acrilamida y entendiendo que tal decisión no era ajustada a los principios de proporcionalidad y de igualdad de trato. El TJUE no atiende tales fundamentos y desestima el recurso motivadamente.
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