Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 22 de junio de 2016, que impone a Portugal suma a tanto alzado (3.000.000 euros) y multa coercitiva (8.000 euros por día), por falta de ejecución de la Sentencia de 7 de mayo de 2009 de condena por incumplimiento de la Directiva 91/271, sobre tratamiento de las aguas residuales urbanas
Autora: Inmaculada Revuelta Pérez, Profesora Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Valencia
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Asunto C‑557/14, ECLI:EU: C:2016:471
Temas Clave: Aguas residuales urbanas; condena por incumplimiento; inejecución de Sentencia; multas pecuniarias
Resumen:
El TJUE, tras analizar las contradictorias alegaciones de la Comisión y de Portugal sobre el cumplimento de la Sentencia de condena de 2009, concluye que Portugal no ha adoptado las medidas necesarias para ejecutarla debidamente, ya que el 21 de abril de 2014 (fecha fijada en el escrito de requerimiento de la Comisión) no se había dotado de un tratamiento de las aguas residuales conforme con la Directiva (art. 4) en dos de las 22 aglomeraciones afectadas.
La Sentencia fija la cuantía de la multa coercitiva impuesta hasta el pleno cumplimiento de teniendo en cuenta, entre otros factores, que únicamente persiste el incumplimiento respecto de la aglomeración de Matosinhos ya que Portugal acreditó mediante muestras que la Vila Real de Santo António cumplía, a la fecha de fiscalización del asunto por el Tribunal, las exigencias de la Directiva. No obstante, impone multa de 3.000.000 euros debido al plazo de tiempo transcurrido, al incumplimiento reiterado de Portugal en esta materia y a la especial incidencia ambiental y para la salud de las personas del mismo.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) 38 Pues bien, ha quedado acreditado que, en esa fecha, las aglomeraciones de Vila Real de Santo António y de Matosinhos aún no estaban dotadas, con arreglo al artículo 4 de esa Directiva, de un sistema de tratamiento de las aguas residuales urbanas.
39 En efecto, por lo que respecta a la aglomeración de Vila Real de Santo António, de las declaraciones de la República Portuguesa resulta que, en fecha de 21 de abril de 2014, aún no estaba en marcha el sistema de tratamiento de las aguas residuales urbanas. Por lo que atañe a la aglomeración de Matosinhos, la República Portuguesa informó a la Comisión, mediante correo de 23 de abril de 2014, que las obras de construcción de la instalación de tratamiento de las aguas residuales que permita un tratamiento secundario de esas aguas aún no habían comenzado.
40 Las alegaciones de la República Portuguesa, concernientes a esa última aglomeración, relativas a la falta de incidencia en la calidad de las aguas receptoras de un tratamiento únicamente primario de las aguas residuales urbanas y a que dicho tratamiento es suficiente para garantizar la calidad de esas aguas y evitar los riesgos para el medio ambiente y para la salud humana, tienen en realidad por objeto poner en entredicho lo declarado por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 7 de mayo de 2009, Comisión/Portugal (C‑530/07, EU:C:2009:292), por lo que no pueden estimarse.
41 En lo que respecta a las alegaciones de la República Portuguesa basadas en las dificultades a las que hizo frente ese Estado miembro para atenerse a la sentencia de 7 de mayo de 2009, Comisión/Portugal (C‑530/07, EU:C:2009:292), procede recordar que un Estado miembro no puede alegar disposiciones, prácticas o situaciones de su ordenamiento jurídico interno para justificar el incumplimiento de las obligaciones resultantes del Derecho de la Unión, por lo que una alegación de ese tipo no puede prosperar (véase, en ese sentido, la sentencia de 15 de octubre de 2015, Comisión/Grecia C‑167/14, EU:C:2015:684, apartado 35 y jurisprudencia citada).
42 En estas circunstancias, procede declarar que la República Portuguesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 260 TFUE, apartado 1, al no haber adoptado todas las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de 7 de mayo de 2009, Comisión/Portugal (C‑530/07, EU:C:2009:292) (…)”.
“(…) 63 En esas circunstancias, el Tribunal de Justicia considera que, por lo que respecta a la aglomeración de Vila Real de Santo António, la República Portuguesa ha acreditado que había obtenido muestras a intervalos regulares a partir del mes de abril de 2015, y que, en consecuencia, los residuos procedentes de la instalación de tratamiento de las aguas residuales urbanas responden a las prescripciones del artículo 4, apartado 3, de esa Directiva, de modo que, por lo que concierne a esa aglomeración, no procede condenar a dicho Estado miembro a una multa coercitiva destinada a garantizar el cumplimiento de la sentencia de 7 de mayo de 2009, Comisión/Portugal (C‑530/07, EU:C:2009:292).
64 Por lo que respecta a la aglomeración de Matosinhos, de las declaraciones de la República Portuguesa se desprende que la sentencia de 7 de mayo de 2009, Comisión/Portugal (C‑530/07, EU:C:2009:292) no ha sido plenamente ejecutada en la fecha de la vista ante el Tribunal de Justicia.
65 En estas circunstancias, el Tribunal de Justicia considera que la condena de la República Portuguesa al pago de una multa coercitiva constituye un medio financiero apropiado para incitarle a adoptar las medidas necesarias para poner fin al incumplimiento apreciado y para asegurar la plena ejecución de la sentencia de 7 de mayo de 2009, Comisión/Portugal (C‑530/07, EU:C:2009:292).
66 No obstante, no puede excluirse a priori que, el día en que se dicte la presente sentencia, la sentencia de 7 de mayo de 2009, Comisión/Portugal (C‑530/07, EU:C:2009:292) haya sido ejecutada en su totalidad. De ese modo, la multa coercitiva sólo debe imponerse en el supuesto de que el incumplimiento persista en la fecha en que se dicte la presente sentencia (véase, por analogía, la sentencia de 15 de octubre de 2015, Comisión/Grecia, C‑167/14, EU:C:2015:684, apartado 50 y jurisprudencia citada).
67 De reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que la multa coercitiva debe determinarse en función del grado de persuasión necesario para que un Estado miembro que no ha ejecutado una sentencia por incumplimiento modifique su comportamiento y ponga fin a la infracción imputada (sentencia de 15 de octubre de 2015, Comisión/Grecia, C‑167/14, EU:C:2015:684, apartado 51 y jurisprudencia citada).
68 Corresponde al Tribunal de Justicia, en ejercicio de su facultad de apreciación en la materia, fijar la multa coercitiva de tal manera que, por una parte, sea adecuada a las circunstancias y, por otra, sea proporcionada al incumplimiento declarado y a la capacidad de pago del Estado miembro de que se trate (sentencia de 15 de octubre de 2015, Comisión/Grecia, C‑167/14, EU:C:2015:684, apartado 52 y jurisprudencia citada).
69 Las propuestas de la Comisión sobre la multa coercitiva no vinculan al Tribunal de Justicia y sólo constituyen una base de referencia útil. Del mismo modo, directrices como las contenidas en las Comunicaciones de la Comisión no vinculan al Tribunal de Justicia, sino que contribuyen a garantizar la transparencia, la previsibilidad y la seguridad jurídica de la actuación de la propia Comisión cuando dicha institución hace propuestas al Tribunal de Justicia. En efecto, en el marco de un procedimiento basado en el artículo 260 TFUE, apartado 2, relativo a un incumplimiento que persiste por parte de un Estado miembro pese a que ese incumplimiento ya ha sido declarado con motivo de una primera sentencia dictada con arreglo al artículo 226 CE o al artículo 258 TFUE, el Tribunal de Justicia debe conservar la libertad de fijar la multa coercitiva impuesta por el importe y en la forma que considere adecuados para incitar a ese Estado miembro a poner fin al incumplimiento de las obligaciones derivadas de esa primera sentencia del Tribunal de Justicia (sentencia de 15 de octubre de 2015, Comisión/Grecia, C‑167/14, EU:C:2015:684, apartado 53 y jurisprudencia citada).
70 A efectos de la determinación del importe de la multa coercitiva, los criterios básicos que deben tomarse en consideración para garantizar la naturaleza coercitiva de ésta, con vistas a la aplicación uniforme y efectiva del Derecho de la Unión, son, en principio, la gravedad de la infracción, su duración y la capacidad de pago del Estado miembro de que se trate. Para aplicar estos criterios, procede tener en cuenta, en particular, las consecuencias de la no ejecución sobre los intereses públicos y privados, así como la urgencia que hubiere en que el Estado miembro interesado cumpla sus obligaciones (sentencia Comisión/Grecia, C‑167/14, EU:C:2015:684, apartado 54 y jurisprudencia citada).
71 En primer lugar, por lo que respecta a la gravedad de la infracción, procede recordar que la Directiva 91/271 tiene por objeto proteger el medio ambiente. La falta o la insuficiencia en particular de sistemas de tratamiento de las aguas residuales urbanas pueden perjudicar el medio ambiente y deben considerarse particularmente graves (sentencia Comisión/Grecia, C‑167/14, EU:C:2015:684, apartado 55 y jurisprudencia citada).
“(…) 81 Habida cuenta de la totalidad de las consideraciones anteriores, el Tribunal de Justicia considera apropiado imponer una multa coercitiva por un importe de 8 000 euros diarios “(…).
“(…) 91 Con carácter preliminar, es preciso recordar que, en el ejercicio de la facultad de apreciación que se le confiere en el ámbito considerado, el Tribunal de Justicia está habilitado para imponer acumulativamente una multa coercitiva y una suma a tanto alzado (sentencia de 15 de octubre de 2015, Comisión/Grecia, C‑167/14, EU:C:2015:684, apartado 72).
“(…) 92 La condena al pago de una suma a tanto alzado y la fijación de la cuantía eventual de dicha suma deben depender, en cada caso concreto, del conjunto de los elementos pertinentes, relativos tanto a las características del incumplimiento constatado como al comportamiento propio del Estado miembro contra el que se siga el procedimiento incoado al amparo del artículo 260 TFUE. A este respecto, dicho artículo confiere al Tribunal de Justicia una amplia facultad de apreciación para decidir si procede o no imponer una sanción de este tipo y, en caso afirmativo, la cuantía de ésta (sentencia de 15 de octubre de 2015, Comisión/Grecia, C‑167/14, EU:C:2015:684, apartado 73).
93 En el presente asunto, la totalidad de los elementos de hecho y de Derecho que han conducido a determinar la existencia del incumplimiento de que se trata, en particular, la circunstancia de que ya se han dictado otras sentencias, a saber, las sentencias de 8 de mayo de 2008, Comisión/Portugal (C‑233/07, EU:C:2008:271), de 8 de septiembre de 2011, Comisión/Portugal (C‑220/10, EU:C:2011:558) y de 28 de enero de 2016, Comisión/Portugal (C‑398/14, EU:C:2016:61), que declaraban la existencia del incumplimiento por parte de la República Portuguesa de sus obligaciones en materia de tratamiento de las aguas residuales urbanas, constituyen un indicador de que la prevención efectiva de la futura repetición de infracciones análogas al Derecho de la Unión requiere la adopción de una medida disuasoria, como la condena al pago de una suma a tanto alzado (véase, por analogía, la sentencia de 15 de octubre de 2015, Comisión/Grecia, C‑167/14, EU:C:2015:684, apartado 74)(..)”.
“(…) 98 Además, a efectos de fijar la suma a tanto alzado, procede tomar en consideración el hecho de que la República Portuguesa, aunque haya cooperado sistemáticamente con los servicios de la Comisión, no cumplió sus propios calendarios relativos a la instalación de tratamiento de las aguas residuales urbanas de la aglomeración de Matosinhos. Del escrito de dúplica de ese Estado miembro se desprende que, por lo que atañe a esa aglomeración, la instalación necesaria no estará operativa hasta 2019.
99 Por último, como ha alegado la Comisión, hay que tener en cuenta el número elevado de sentencias, mencionadas en el apartado 93 de la presente sentencia, que han declarado la existencia de incumplimientos por parte de la República Portuguesa de sus obligaciones en materia de tratamiento de las aguas residuales urbanas. Pues bien, el carácter reiterado de la conducta infractora de un Estado miembro resulta aún más inaceptable cuando se manifiesta en un ámbito en el que las repercusiones sobre la salud humana y sobre el medio ambiente revisten una particular importancia. A este respecto, como señaló la Abogado General en el punto 89 de sus conclusiones, la repetición de infracciones por parte de un Estado miembro en un determinado sector puede constituir un indicador de que la prevención efectiva para que en el futuro no se repitan infracciones análogas del Derecho de la Unión requiere la adopción de una medida disuasoria, como la imposición del pago de una suma a tanto alzado (véase, en ese sentido, la sentencia de 19 de diciembre de 2012, Comisión/Irlanda C‑279/11, EU:C:2012:834, apartado 70).
100 Sobre la base de todos estos elementos, el Tribunal de Justicia considera que una justa apreciación de las circunstancias específicas del caso de autos permite fijar en 3 000 000 euros el importe de la suma a tanto alzado que debe abonar la República Portuguesa (…)”.
Comentario de la Autora:
Merece destacarse la relevancia que ha tenido en la fijación de la cuantía de la suma a tanto alzado el incumplimiento reiterado de Portugal de sus obligaciones en materia de tratamiento de aguas residuales, acreditado por las numerosas condenas del Tribunal de Justicia en este ámbito así como sus especiales repercusiones para la salud y el medio ambiente.
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