Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 21 de junio de 2018, que declara que la República de Malta ha incumplido la Directiva 2009/147, relativa a la conservación de las aves silvestres (arts. 5 y 8, en relación con el art. 9.1), por permitir la captura de ejemplares vivos de siete fringílidos silvestres
Autora: Inmaculada Revuelta Pérez, Profesora Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Valencia
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala Tercera), Asunto C-557/15, ECLI:EU:C: 2018:477
Temas Clave: Directiva de aves; aves silvestres; capturas; régimen de excepción
Resumen:
La Comisión interpuso recurso por incumplimiento contra Malta por el régimen de excepción de la prohibición de las capturas establecido en la Directiva de aves. La demanda alegaba falta de motivación y demostración del cumplimiento de los requisitos habilitantes (art. 9), esto es, la inexistencia de otra solución satisfactoria; sea una “explotación prudente”; se refiera a pequeñas cantidades de aves; y, se aplique en “condiciones estrictamente controladas”.
El Tribunal de Justicia estima todos los motivos de incumplimiento. En primer lugar, las Declaraciones que autorizaron la captura de fringílidos durante las temporadas de otoño de 2014 y 2015 ni siquiera mencionaban que no hubiera otra solución ni se remitían a los informes técnicos que supuestamente sirvieron al Comité Ornitológico para proponer la autorización de las capturas. En segundo lugar, no se demostró que la autorización excepcional de las capturas afectara a pequeñas cantidades de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, esto es, siguiendo los criterios del Comité Ornis y acreditando que la conservación de la población de las especies afectadas quedaba suficientemente garantizada, pues los datos aportados era incompletos y poco concluyentes. De la misma forma, la Sentencia considera que la captura autorizada no puede considerarse “prudente”, conforme a la jurisprudencia en la materia, al no haberse justificado que afectara a “pequeñas cantidades” y tener carácter recreativo. Y, por último, entiende que tampoco se acredita que la actividad estuviera muy controlada, ya que, entre otras cosas, se hicieron muy pocos controles individuales sobre los titulares de licencias; y, el informe BirdLife Malta afirmaba que se incumplieron frecuentemente las reglas sobre períodos y lugares de captura autorizados en Natura 2000.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) 47. Procede recordar que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, para que las autoridades competentes solo puedan hacer uso de las excepciones previstas en el artículo 9 de la Directiva 2009/147 de una manera acorde con el Derecho de la Unión, el marco legal y reglamentario nacional debe diseñarse de forma que la aplicación de las excepciones que se mencionan en dicho artículo se ajuste al principio de seguridad jurídica. Por tanto, la normativa nacional aplicable en esta materia debe enunciar de forma clara y precisa los criterios por los que se establecen excepciones y obligar a las autoridades competentes para su aplicación a tenerlos en cuenta. En relación con un régimen de excepciones, que debe ser interpretado en sentido estricto e imponer la carga de la prueba de que se cumplen los requisitos, respecto a cada excepción, a la autoridad que adopte la correspondiente decisión, los Estados miembros están obligados a garantizar que toda intervención que afecte a las especies protegidas se autorice únicamente sobre la base de decisiones precisa y adecuadamente motivadas, que se refieran a los motivos, requisitos y exigencias previstos en el artículo 9, apartados 1 y 2, de la Directiva (véase, en este sentido, la sentencia de 8 de junio de 2006, WWF Italia y otros, C‑60/05, EU:C:2006:378, apartados 33 y 34).
49. En cambio, es preciso señalar que las Declaraciones de 2014 y de 2015, por las que se autoriza la captura otoñal de fringílidos durante las temporadas de 2014 y 2015, no son conformes al artículo 9 de la Directiva 2009/147.
50. En efecto, estas Declaraciones no contienen ninguna mención relativa a la inexistencia de otra solución satisfactoria. Además, y en cualquier caso, tampoco se remiten a los informes técnicos, jurídicos y científicos que, según la República de Malta, habían sido presentados al Comité Ornitológico ni tampoco a las recomendaciones adoptadas sobre la base de esos elementos, que, según dicho Estado miembro, el Comité Ornitológico había remitido al Ministro e instaban a la aplicación de la excepción controvertida, habida cuenta de que se consideró que todos los requisitos establecidos en el artículo 9, apartado 1, letra c), de la Directiva 2009/147, entre ellos la inexistencia de otra solución satisfactoria, se habían cumplido.
51. De ello se deduce que dichas declaraciones no constituyen decisiones que contengan una motivación precisa y adecuada respecto al requisito relativo a la inexistencia de otra solución satisfactoria previsto en el artículo 9 de la Directiva 2009/147.
52. En consecuencia, la alegación basada en la insuficiencia de motivación, en el régimen de excepciones maltés, en relación con la inexistencia de otra solución satisfactoria es fundada y, por tanto, debe estimarse.
Sobre el supuesto incumplimiento del requisito establecido en el artículo 9, apartado 1, letra c), de la Directiva 2009/147, según el cual la excepción prevista en esta disposición solo puede afectar a pequeñas cantidades
62. Procede señalar que, al ejercer sus competencias en materia de excepciones, con arreglo al artículo 9 de la Directiva 2009/147, las autoridades de los Estados miembros deben tener en cuenta numerosos elementos de apreciación sobre datos de carácter geográfico, climático, medioambiental y biológico, así como, en particular, sobre la situación relativa a la reproducción y la mortalidad anual total de las especies por causa natural (véase, en este sentido, la sentencia de 8 de junio de 2006, WWF Italia y otros, C‑60/05, EU:C:2006:378, apartado 25).
63. En cuanto a dichos elementos de apreciación, debe considerarse que, en el estado actual de los conocimientos científicos, se considera una «pequeña cantidad», en el sentido del artículo 9, apartado 1, letra c), de la Directiva 2009/147, capturas por un porcentaje inferior al 1 % de la mortalidad total anual de la población afectada (valor medio) para las especies que no pueden ser cazadas y por un porcentaje de aproximadamente el 1 % para aquellas especies que pueden ser cazadas, entendiendo por «población afectada», en lo que atañe a las especies migratorias, la población de las regiones que aportan los principales contingentes que frecuenten la región donde se ha establecido la excepción durante su período de aplicación (véase, en este sentido, la sentencia de 11 noviembre de 2010, Comisión/Italia, C‑164/09, no publicada, EU:C:2010:672, apartado 35).
64. El Tribunal de Justicia ha precisado a este respecto que dichas cantidades se basan en los trabajos del comité ORNIS para la adaptación al progreso técnico y científico de la Directiva 2009/147, creado en virtud del artículo 16 de esta e integrado por representantes de los Estados miembros (véase, en este sentido, la sentencia de 8 de junio de 2006, WWF Italia y otros, C‑60/05, EU:C:2006:378, apartado 26).
65 Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, si bien es cierto que los mencionados porcentajes no revisten un carácter jurídicamente vinculante, no obstante, debido a la autoridad científica de los trabajos del comité ORNIS y a la falta de aportación de prueba científica alguna en sentido contrario, pueden constituir una base de referencia para apreciar si una excepción concedida en virtud del artículo 9, apartado 1, letra c), de la Directiva 2009/147 es conforme con esta disposición (véase, en este sentido, la sentencia de 8 de junio de 2006, WWF Italia y otros, C‑60/05, EU:C:2006:378, apartado 27).
66. El requisito relativo a las «pequeñas cantidades» no puede cumplirse si la actividad de captura de aves autorizada con carácter excepcional no garantiza suficientemente la conservación de la población de especies afectadas (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de octubre de 2003, Ligue pour la protection des oiseaux y otros, C‑182/02, EU:C:2003:558, apartado 17).
67. A este respecto, procede señalar que, la «población afectada» del jilguero europeo y del pinzón vulgar, también llamada «población de referencia», no puede determinarse teniendo en cuenta el único estudio disponible en la materia en el marco del presente asunto, el estudio Raine de 2007, según el cual la muestra de anillas recuperadas en lo que atañe a ambas especies es demasiado limitada para proporcionar indicaciones concluyentes sobre las regiones que aportan los principales contingentes de aves que acudan a la región donde se aplica la excepción controvertida. En estas circunstancias, y a falta de cualquier otro elemento probatorio pertinente, es preciso hacer constar que la República de Malta no ha demostrado que los límites de capturas, fijados en 800 ejemplares para el jilguero europeo y 5 000 ejemplares para el pinzón vulgar, correspondan a «pequeñas cantidades», en el sentido del artículo 9, apartado 1, letra c), de la Directiva 2009/147.
68. Lo mismo sucede con el picogordo común, ya que, por una parte, no se registraron datos de control de anillas de dicha ave en Malta y, por otra parte, las autoridades maltesas se basaron en los controles de anillas efectuados en Italia sin fundamentar con ninguna prueba científica la afirmación de que esta muestra podía constituir un «sustituto» adecuado.
69. En cuanto a las otras 4 especies de fringílidos objeto de la excepción controvertida, procede señalar que, aunque los límites de capturas autorizadas para estas especies por las medidas maltesas que establecen excepciones se sitúan bastante por debajo del límite máximo del 1 % de la mortalidad anual total de las poblaciones afectadas, tal como las identifica el estudio Raine de 2007, el reducido tamaño de la muestra de aves anilladas y liberadas, a saber, 112 ejemplares, en que se basa este estudio permite dudar de la exactitud de la identificación de dichas poblaciones, máxime si dicho estudio se compara con el considerable número de aves cuya captura se declaró en Malta durante la temporada de otoño de 2014, que ascienden a un total de 7 222 fringílidos. Por consiguiente, para el pardillo común, el verderón común, el jilguero lúgano y el serín verdecillo, no puede existir certeza científica sobre las regiones incluidas en el mismo estudio, como regiones de origen de las poblaciones que aportan los principales contingentes que acuden a la región donde está en vigor la excepción controvertida durante su período de aplicación.
73. A este respecto, en lo que atañe al pardillo común, procede señalar que, como se desprende de la nota técnica de la WBRU, relativa al estado de conservación de las siete especies de fringílidos de que se trata, de mayo de 2015, aportada por la República de Malta a los autos del presente asunto, las autoridades maltesas también tomaron en consideración, para la temporada de otoño de capturas de 2015, poblaciones de referencia en declive o cuyo estado de conservación no era conocido. Lo mismo cabe decir del verderón común, del verdecillo europeo y del jilguero lúgano.
74. Se desprende del conjunto de las consideraciones anteriores que la República de Malta no ha aportado pruebas suficientes que demuestren que su régimen de excepciones relativo a la captura de las siete especies de fringílidos de que se trata permite garantizar el mantenimiento de la población de estas especies en un nivel satisfactorio.
Sobre la supuesta falta de prueba de que la excepción autorizada constituye una «explotación prudente», en el sentido del artículo 9, apartado 1, letra c), de la Directiva 2009/147.
82. Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, cuando el requisito de que la captura de especies protegidas debe afectar únicamente a determinadas aves en pequeñas cantidades no se cumple, la explotación de aves mediante la captura con carácter recreativo no puede, en cualquier caso, considerarse prudente en el sentido del artículo 9, apartado 1, letra c), de la Directiva 2009/147 (véanse, en este sentido, las sentencias de 16 de octubre de 2003, Ligue pour la protection des oiseaux y otros, C‑182/02, EU:C:2003:558, apartado 17, y de 8 de junio de 2006, WWF Italia y otros, C‑60/05, EU:C:2006:378, apartado 32).
83. Como se ha señalado en el apartado 75 de la presente sentencia, el requisito relativo a las «pequeñas cantidades» no se cumple en el caso da autos. Habida cuenta de la jurisprudencia recordada en el apartado 82 de la presente sentencia, de ello se deduce que la explotación de las aves en cuestión mediante su captura con carácter recreativo no puede, en ninguna circunstancia, considerarse prudente.
85. Por consiguiente, el requisito recogido en el 9, apartado 1, letra c), de la Directiva 2009/147, según el cual la captura de ejemplares vivos de fringílidos solo puede autorizarse si se realiza de forma selectiva, no se cumple en el presente asunto. En consecuencia, los requisitos para poder establecer una excepción al artículo 8, apartado 1, de esta Directiva tampoco se cumplen.
86. Por consiguiente, la alegación basada en la inexistencia de prueba de que la excepción autorizada constituye una explotación prudente, en el sentido del artículo 9, apartado 1, letra c), de la Directiva 2009/147, debe estimarse, al igual que la alegación basada en que el método de captura de que se trata no es selectivo, en infracción de esta disposición y del artículo 8, apartado 1, de dicha Directiva.
Sobre la supuesta falta de prueba de que la excepción se autoriza en condiciones estrictamente controladas, en el sentido del artículo 9, apartado 1, letra c), de la Directiva 2009/147.
92. Por lo que se refiere, en particular, a la captura de aves como las controvertidas en el caso de autos, esta solo puede autorizarse, con arreglo al artículo 9, apartado 1, letra c), de la Directiva 2009/147, en particular, cuando está concebida de tal forma que se realiza en condiciones estrictamente controladas (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de octubre de 2003, Ligue pour la protection des oiseaux y otros, C‑182/02, EU:C:2003:558, apartado 15).
93. A este respecto, procede señalar que no se discute que 30 titulares de licencias declararon haber llegado al límite de captura estacional de diez fringílidos el último día de la temporada de que se trata, un día en que el estudio del flujo migratorio de los siete fringílidos en cuestión, recordado en el apartado 70 de la presente sentencia, registró uno de los niveles de migración de fringílidos más bajo de la temporada. En estas circunstancias, la exactitud de esas declaraciones no parece indiscutible.
94. En la realidad maltesa, caracterizada por una altísima densidad de titulares de licencias, a saber, más de 4 000, y de instalaciones de captura registradas, esto es, más de 6 400, el hecho de que solamente el 23 % de los tramperos hayan sido sometidos a controles individuales resulta insuficiente.
95. Por otra parte, se desprende del estudio de BirdLife Malta de julio de 2015 que la inobservancia de las restricciones relativas a los períodos y los lugares de captura autorizados, en particular mediante la práctica de la captura en el interior de los lugres «Natura 2000», fue bastante frecuente durante la temporada de captura otoñal de 2014.
96. Según este estudio, se facilitaron 41 591 anillas de uso único para la temporada de captura otoñal de 2014, sabiendo que el límite de capturas para el conjunto de las 7 especies de fringílidos se había fijado en 26 850 ejemplares. El sistema preveía y obligaba a los titulares de licencias a devolver las anillas no utilizadas. Pues bien, tras la temporada, 38 602 anillos seguían estando en posesión de los titulares de licencia, es decir, 11 752 más que el límite de capturas de 26 850 aves y 31 380 más que los 7 222 fringílidos cuya captura se había declarado durante dicha temporada.
97. De lo anterior se desprende que la República de Malta no ha probado que la excepción controvertida se aplique en condiciones estrictamente controladas, en el sentido del artículo 9, apartado 1, letra c), de la Directiva 2009/147. Por consiguiente, procede estimar la alegación basada en dicha falta de prueba.
98. En consecuencia, procede declarar que la República de Malta ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de lo dispuesto en los artículos 5, letras a) y e), y 8, apartado 1, de la Directiva 2009/147, en relación con el artículo 9, apartado 1, de dicha Directiva, al haber adoptado un régimen de excepciones que permite la captura de ejemplares vivos de siete especies de fringílidos silvestres (el pinzón vulgar —Fringilla coelebs—, el pardillo común —Carduelis cannabina—, el jilguero europeo —Carduelis carduelis—, el verderón común —Carduelis chloris—, el picogordo común —Coccothraustes coccothraustes—, el serín verdecillo —Serinus serinus— y el jilguero lúgano —Carduelis spinus—).
Comentario de la Autora:
Esta Sentencia corrobora decisiones previas del Tribunal de Justicia que establecieron que el régimen de excepciones a las reglas de protección del artículo 9.1 de la Directiva de aves, que permite capturar algunas especies en determinados casos, debe interpretarse restrictivamente y que los Estados tienen que demostrar fehacientemente el cumplimiento de los requisitos establecidos. En el presente caso, el Estado no acreditó debidamente que concurrieran dichos requisitos.
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