Sentencia del Tribunal de Justicia, de 28 de abril de 2016, que anula el artículo 4 y el anexo II de la Decisión 2013/448/UE de la Comisión, de 5 de septiembre de 2013, relativa a las medidas nacionales de aplicación para la asignación gratuita transitoria de derechos de emisión de gases de efecto invernadero con arreglo al artículo 11, apartado 3, de la Directiva 2003/87
Autora: Inmaculada Revuelta Pérez, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Valencia
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala Segunda), Asuntos acumulados C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 y C‑391/14 a C‑393/14, ECLI:EU:C:2016:311
Temas Clave: Comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero; Método de asignación derechos de emisión; Factor de corrección uniforme intersectorial
Resumen:
La Sentencia trae causa de varias cuestiones prejudiciales de validez, planteadas en el marco de los recursos interpuestos por empresas de Italia, Países Bajos y Austria contra las decisiones estatales de asignación de derechos de emisión gratuitos para el período 2012-2020, frente a las Decisiones de la Comisión que regulan y determinan el factor de corrección uniforme sectorial en desarrollo de la Directiva 2003/87 (Decisión 2011/278, por la que se determinan las normas transitorias de la Unión para la armonización de la asignación gratuita de derechos de emisión -art. 15.3-; y, Decisión 2013/448, relativa a las medidas nacionales de aplicación para la asignación gratuita transitoria de derechos de emisión de gases de efecto invernadero -art.4 y anexo II-).
La Sentencia, tras rechazar la inadmisibilidad de las cuestiones prejudiciales sobre la validez de la Decisión 2013/448, no aprecia que el art. 15.3 de la Decisión 2011/287 sea ilegal, en la medida en que la cuestionada exclusión de las emisiones de los generadores de electricidad de la fijación de la cantidad máxima anual de derechos de emisión que establece es conforme con la Directiva 2003/87, pero anula el art. 4 y el anexo II de la Decisión 2013/448, que fijaron el factor de corrección, por basarse en datos incorrectos.
El Tribunal constató, en efecto, que la Comisión fijó dicha cantidad máxima anual teniendo en cuenta, al menos en parte, las emisiones de las instalaciones sujetas al régimen antes de 2013 pero la Directiva 2003/87 (art. 10 bis, ap. 5, párrafo primero, letra b) sólo permitía considerar las de las instalaciones incluidas posteriormente, sin que la incorrecta transmisión de los datos por los Estados, aducida por la Comisión, permitiera desvirtuar su disconformidad con la Directiva.
La Sentencia, por último, difiere temporalmente (diez meses) los efectos de la declaración de invalidez con la finalidad de que la Comisión fije en dicho plazo un nuevo factor de corrección ajustado a la Directiva y, con ello, evitar no solo la paralización del sistema sino también la ilegalidad de las asignaciones basadas en dicho factor de corrección. El Tribunal entiende que, en este caso, concurren razones imperiosas de seguridad jurídica (gran número de relaciones jurídicas creadas de buena fe con base en las asignaciones realizadas) y ambientales (riesgo de interrupción del comercio de emisiones y, con ello, de la reducción de gases con efecto invernadero en la Unión), que justifican el ejercicio de la facultad que le reconoce el art. 264 TFUE para determinar, cuando anula un acto de las Instituciones, los efectos del mismo que deben considerarse definitivos, sin que, por otra parte, proceda reconocer una excepción a las partes demandantes ante dicha limitación temporal de los efectos de la anulación parcial de la decisión de la Comisión.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) – Validez de la Decisión 2011/278
“ (…) 82. En coherencia con el considerando 19 de la Directiva 2009/29, y tal como se preveía en los artículos 10, apartado 1, y 10 bis, apartado 3, de la Directiva 2003/87, desde 2013 la subasta de los derechos de emisión ha pasado a ser la norma para los generadores de electricidad. Por lo que se refiere a las instalaciones que siguen disfrutando de derechos gratuitos de emisión después de esa fecha, de conformidad con el artículo 10 bis, apartado 11, de la Directiva 2003/87, interpretado a la luz del considerando 21 de la Directiva 2009/29, la cantidad de derechos de emisión asignados se está reduciendo gradualmente con el objetivo de que en 2027 no se asigne ningún derecho de emisión de forma gratuita.
- 83. Tal como señaló la Abogado General en los puntos 57 y 58 de sus conclusiones, el factor de corrección contribuye a la consecución de dichos objetivos. Por una parte, el factor aplica la reducción lineal de los derechos de emisión en su conjunto que se prevé en el artículo 9 de la Directiva 2003/87. Por otra parte, como la cantidad máxima anual de derechos de emisión no tiene en cuenta las emisiones relativas a la producción de electricidad, está garantizando que la cantidad de derechos de emisión que se asigne de forma gratuita y definitiva a las instalaciones industriales no incluya dichas emisiones. Así pues, el factor de corrección tiene por objetivo compensar el hecho de que a la hora de determinar el número preliminar de derechos de emisión asignados gratuitamente sí se tengan en cuenta las emisiones relativas a la producción de electricidad con gases residuales y calor en la cogeneración de calor y electricidad.
- 84. Los razonamientos que se recogen en los apartados 62 a 83 de la presente sentencia son aplicables asimismo a la Decisión 2013/448, en la medida en que en ésta el factor de corrección se determinó de conformidad con el artículo 15, apartado 3, de la Decisión 2011/278.
- 85. En virtud de todo lo anterior, el análisis de las cuestiones prejudiciales primera a cuarta de los asuntos C‑191/14 y C‑192/14, tercera del asunto C‑295/14 y primera de los asuntos C‑389/14 y C‑391/14 a C‑393/14 no ha puesto de manifiesto ningún aspecto que pueda afectar a la validez del artículo 15, apartado 3, de la Decisión 2011/278 por el hecho de que la disposición excluya las emisiones de los generadores de electricidad de la fijación de la cantidad máxima anual de derechos de emisión”.
– Validez de la Decisión 2013/448
“(…) 89. Ha de señalarse a ese respecto que las distintas versiones lingüísticas no coinciden: mientras la versión francesa del artículo 10 bis, apartado 5, párrafo primero, letra b), de la Directiva 2003/87 se refiere a las «émissions […] qui ne sont incluses dans le système communautaire qu’à partir de 2013» («emisiones […] incluidas en el régimen comunitario solo a partir de 2013»), otras versiones lingüísticas, y en particular la española, la danesa, la alemana, la inglesa, la italiana, la neerlandesa, la polaca, la portuguesa, la rumana, la eslovena y la sueca, se refieren a las «emisiones […] de instalaciones incluidas en el régimen comunitario solo a partir de 2013».
- 90. Sobre este particular, debe recordarse que, según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, la necesidad de uniformidad en la interpretación de una disposición de Derecho de la Unión exige, en caso de divergencia entre las diferentes versiones lingüísticas de ésta, que la disposición considerada se interprete en función del contexto y de la finalidad de la normativa en la que se integra (sentencia Nike European Operations Netherlands, C‑310/14, EU:C:2015:690, apartado 17).
- 91. La circunstancia de que el artículo 10bis, apartado 5, párrafo primero, letra b), de la Directiva 2003/87 se refiera únicamente a las «emisiones […] de instalaciones incluidas en el régimen comunitario solo a partir de 2013» y no al conjunto de emisiones incluidas desde esa fecha se deriva de la estructura general de dicha Directiva: el artículo 9bis, apartado 2, de la Directiva, incluido en ella en virtud del artículo 1, punto 10, de la Directiva 2009/29, tiene por objeto garantizar, tal como indica el considerando 14 de ésta última, la adaptación de la cifra de derechos de emisión correspondiente a la Comunidad en su conjunto para tener en cuenta las instalaciones que se incluyan en el régimen comunitario a partir del año 2013.
- 92. Tal como señaló la Abogado General en el punto 50 de sus conclusiones, el 1 de enero de 2013 se amplió el ámbito de aplicación de la Directiva 2003/87 para incluir también las emisiones procedentes de la fabricación de aluminio y de determinados sectores de la industria química. Con ese fin, la Directiva 2009/29 modificó el anexo I de la Directiva 2003/87, que es el que enumera las categorías de actividades comprendidas en el ámbito de aplicación de ésta. Por consiguiente, y de conformidad con el artículo 9bis, apartado 2, de la Directiva 2003/87, se adaptó la cifra de derechos de emisión que debía asignarse en la Unión en su conjunto, incluyendo las emisiones de las «instalaciones que lleven a cabo actividades enumeradas en el anexo I [de la Directiva] que estén incluidas en el régimen comunitario únicamente desde 2013».
- 93. El artículo 10bis, apartado 5, párrafo primero, letra b), de la Directiva 2003/87 tiene en cuenta la adaptación de la cifra de derechos de emisión asignados en la Comunidad en su conjunto para reflejar en la cantidad máxima anual de derechos de emisión el aumento correspondiente de la cantidad preliminar de tales derechos asignados gratuitamente a las instalaciones industriales. Así pues, a causa de la conexidad que existe entre dicha disposición y el artículo 9bis, apartado 2, de la misma Directiva, el uso de datos distintos resultaría incoherente.
- 94. De los razonamientos anteriores se deriva que al establecer la cantidad máxima anual de derechos de emisión, de conformidad con el artículo 10bis, apartado 5, párrafo primero, letra b), la Comisión debía tener en cuenta únicamente las emisiones de las instalaciones incluidas en el régimen comunitario solo a partir de 2013. Así pues, dicha disposición obsta a que se tengan en cuenta las emisiones generadas por las actividades que figuran en el anexo I de la Directiva 2003/87 desde 2013, puesto que dichas emisiones fueron producidas por instalaciones sujetas ya antes de esa fecha al régimen de comercio de derechos de emisión.
- 95. No obstante, de las observaciones escritas presentadas ante el Tribunal de Justicia y de las explicaciones facilitadas por la Comisión con motivo de la fase oral del procedimiento se desprende que para fijar la cantidad máxima anual de derechos de emisión dicha institución tuvo en cuenta, al menos en parte, las emisiones de las instalaciones que ya antes de 2013 estaban sujetas al régimen de comercio de derechos de emisión. Por consiguiente, dicha cantidad máxima anual no es conforme a las exigencias que establece el artículo 10bis, apartado 5, párrafo primero, letra b), de la Directiva 2003/87, por ser demasiado elevada.
- 96. Esta conclusión no se ve desvirtuada por lo argumentado por la Comisión en el sentido de que la Directiva 2003/87 no le permita modificar los datos que le hayan presentado los Estados miembros en aplicación del artículo 9bis, apartado 2, de la misma Directiva.
- 98. Toda vez que, tal como se ha observado en el apartado 95 de la presente sentencia, la Comisión no fijó la cantidad máxima anual de derechos de emisión de conformidad con lo exigido por el artículo 10bis, apartado 5, párrafo primero, letra b), de la Directiva 2003/87, resulta asimismo contrario a aquella disposición el factor de corrección determinado en el artículo 4 y el anexo II de la Decisión 2013/448.
- Limitación en el tiempo de los efectos de la presente sentencia
“(…) Procede recordar a ese respecto que, con arreglo al artículo 264 TFUE, párrafo segundo, aplicable por analogía a las cuestiones prejudiciales relativas a la apreciación de la validez de los actos de la Unión contempladas en el artículo 267 TFUE, el Tribunal de Justicia dispone, cuando así lo justifiquen consideraciones imperiosas de seguridad jurídica, de una facultad de apreciación para indicar, en cada caso concreto, los efectos del acto de que se trate que deban considerarse definitivos (sentencia Volker und Markus Schecke y Eifert, C 92/09 y C 93/09, EU:C:2010:662, apartado 93).
- En el presente asunto, la determinación del factor de corrección y su aplicación por parte de los Estados miembros constituyen etapas necesarias de la aplicación del régimen de comercio de derechos de emisión que establece la Directiva 2003/87: tal como indica el apartado 83 de la presente sentencia, dicho factor contribuye a la consecución de los objetivos de la Directiva, entre los que destaca el de la reducción de derechos de emisión en su conjunto. Además, tal como indica el apartado 55 de la presente sentencia, para determinar la cantidad total final de derechos de emisión que se asignarán gratuitamente los Estados miembros deberán aplicar el factor de corrección.
- De ello se deduce, en primer lugar, que la anulación del factor de corrección puede poner en cuestión todas las asignaciones definitivas que, basándose en una normativa que se consideraba válida, hayan precedido a la presente sentencia en los Estados miembros. Así pues, la declaración de invalidez del artículo 4 y el anexo II de la Decisión 2013/448 podría tener repercusiones graves para un gran número de relaciones jurídicas creadas de buena fe. Tales consideraciones imperiosas de seguridad jurídica pueden justificar la limitación en el tiempo de los efectos de esa declaración de invalidez.
- En segundo lugar, se ha de observar que, al no existir ya factor de corrección aplicable, la declaración de invalidez del artículo 4 y el anexo II de la Decisión 2013/448 obstaría después de dictarse la presente sentencia a la asignación de los derechos de emisión. Ello crearía un vacío legal temporal que podría poner en riesgo la aplicación del régimen de comercio de derechos de emisión que instaura la Directiva 2003/87 y, por consiguiente, la consecución de los objetivos de ésta, ya que cualquier interrupción del comercio de derechos de emisión vulneraría incluso el objetivo principal de dicha Directiva, que es la protección del medio ambiente mediante la reducción de los gases de efecto invernadero (véase por analogía la sentencia Inter-Environnement Wallonie y Terre wallonne, C 41/11, EU:C:2012:103, apartado 61).
- No obstante, procede recordar que, cuando el Tribunal de Justicia declara, en el marco de un procedimiento iniciado con arreglo al artículo 267 TFUE, la invalidez de una disposición de Derecho de la Unión, su resolución produce la consecuencia jurídica de obligar a las instituciones competentes de la Unión a adoptar las medidas necesarias para suprimir la ilegalidad declarada (véase en ese sentido la sentencia Régie Networks, C 333/07, EU:C:2008:764, apartado 124).
- En tercer lugar, es cierto que corresponde al Tribunal de Justicia, cuando hace uso de la posibilidad de limitar el efecto retroactivo de una declaración de invalidez de un acto de la Unión dictada en un contexto prejudicial, determinar si puede establecerse una excepción a dicha limitación del efecto temporal conferido a su sentencia en favor de la parte que entabló el recurso ante el órgano jurisdiccional nacional contra las medidas nacionales de ejecución del acto de la Unión, o si, por el contrario, una declaración de invalidez que únicamente surta efectos en el futuro constituye un remedio adecuado (véase en ese sentido la sentencia Roquette Frères, C 228/92, EU:C:1994:168, apartado 25).
- Toda vez que la invalidez declarada en el apartado 99 de la presente sentencia hará que la Comisión revise el factor de corrección en aplicación del artículo 10 bis, apartados 1 y 5, de la Directiva 2003/87, no puede descartarse que dicha revisión conlleve el descenso de la cantidad máxima anual de derechos de emisión y el aumento correlativo del factor de corrección.
- Por lo tanto, no procede conceder a las partes demandantes de los asuntos principales una excepción frente a la limitación en el tiempo de los efectos de la declaración de invalidez del artículo 4 y el anexo II de la Decisión 2013/448.
Comentario de la Autora:
Esta Sentencia es relevante en la medida en que anula el factor de corrección fijado por la Comisión y aplicado hasta ahora por los Estados en la asignación de derechos de emisión. El Tribunal ha limitado, por razones imperativas de interés público, los efectos en el tiempo de esta declaración de invalidez, manteniendo la eficacia de las asignaciones basadas en las previsiones anuladas hasta que la Comisión fije el nuevo factor de corrección, pero esta la revisión incidirá en la misma, al reducirse la cantidad máxima anual. Merece destacarse la consideración por el Tribunal de Justicia de la seguridad jurídica y la buena fe así como la propia protección ambiental como motivos de interés público que justifican, en determinados casos, la limitación en el tiempo de los efectos de la anulación de actos de la Unión.
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