Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala Tercer), de 13 de septiembre de 2017, asunto C-111/16, por el que se resuelve la cuestión prejudicial en relación con la interpretación del Reglamento 1829/2003, sobre alimentos y piensos modificados genéticamente y del Reglamento 178/2002, sobre seguridad alimentaria
Autor: Ángel Ruiz de Apodaca Espinosa, Profesor Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Navarra
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea, asunto C-111/16
Temas clave: Organismos modificados genéticamente, medidas de prohibición nacionales, adecuada aplicación del principio de cautela, elementos científicos fiables y no meras conjeturas
Resumen:
La cuestión prejudicial tiene por objeto la interpretación de los Reglamentos 1829/2003 sobre alimentos y piensos modificados genéticamente y 178/2002, sobre seguridad alimentaria, en el marco de un procedimiento penal contra el Sr. Giorgio Fidenato y los Sres. Leandro y Luciano Taboga, a los que se les imputa haber cultivado la variedad de maíz modificado genéticamente MON 810, infringiendo la normativa nacional que prohíbe este cultivo.
En concreto, la Comisión en 1998 autorizó la comercialización del maíz MON 810 mediante Decisión 98/294/CE, si bien el Gobierno italiano prohibió su cultivo mediante un decreto de 12 de julio de 2013, por el que se adoptan medidas de emergencia en el sentido del artículo 54 del Reglamento 178/2002 en relación con el cultivo de variedades de maíz modificado genéticamente MON 810.
Posteriormente, el 24 de septiembre de 2013, la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria emitió el dictamen n.º 3371, en el que se expone que la Comisión técnica sobre organismos modificados genéticamente (en lo sucesivo, «OMG») no había identificado en la documentación aportada por el Gobierno italiano para justificar las medidas de emergencia relativas al maíz MON 810 nuevas pruebas científicas que justificaran las medidas de emergencia solicitadas. En consecuencia, dicha Comisión consideró que sus conclusiones anteriores sobre la evaluación del riesgo en relación con el maíz MON 810 seguían siendo aplicables.
El juez de instrucción de Udine a la vista de tales contradicciones plantea una serie de cuestiones prejudiciales.
Destacamos los siguientes extractos:
Primera cuestión prejudicial.
La primera de las cuestiones prejudiciales, el tribunal remitente desea saber, en esencia, si la Comisión está obligada a adoptar medidas de emergencia cuando un Estado miembro la informa oficialmente, de la necesidad de adoptar dichas medidas, aunque no sea evidente que un producto autorizado por el Reglamento n.º 1829/2003 o de acuerdo con lo dispuesto en él pueda constituir un riesgo grave para la salud humana, la sanidad animal o el medio ambiente. El TJUE señala que:
- (…) cuando no se ha demostrado que sea evidente que un producto autorizado por el Reglamento n.º 1829/2003 o de acuerdo con lo dispuesto en él pueda constituir un riesgo grave para la salud humana, la sanidad animal o el medio ambiente, la Comisión no está obligada, en virtud del artículo 34 de dicho Reglamento, en relación con el artículo 53 del Reglamento n.º 178/2002, a adoptar medidas de emergencia, en el sentido de estos artículos.
- Carece de incidencia sobre la facultad de apreciación de la que dispone la Comisión a este respecto que un Estado miembro haya solicitado la adopción de estas medidas.
- Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede responder a la primera cuestión prejudicial que el artículo 34 del Reglamento n.º 1829/2003, en relación con el artículo 53 del Reglamento n.º 178/2002, debe interpretarse en el sentido de que la Comisión no está obligada a adoptar medidas de emergencia con arreglo a este último artículo cuando un Estado miembro la informa oficialmente, en virtud del artículo 54, apartado 1, de este último Reglamento, de la necesidad de adoptar esas medidas, si no es evidente que un producto autorizado por el Reglamento n.º 1829/2003 o de acuerdo con lo dispuesto en él pueda constituir un riesgo grave para la salud humana, la sanidad animal o el medio ambiente.
Segunda y cuarta cuestión prejudicial.
Mediante sus cuestiones prejudiciales segunda y cuarta, el tribunal remitente desea saber, si tras haber informado oficialmente a la Comisión de la necesidad de recurrir a medidas de emergencia y cuando ésta no haya actuado, un Estado miembro puede, por un lado, adoptar tales medidas a escala nacional y, por otro, mantenerlas o renovarlas, mientras la Comisión no haya adoptado una decisión, que imponga su ampliación, modificación o derogación. A estas cuestiones, el TJUE responde:
- Con arreglo al artículo 54, apartado 1, del mismo Reglamento, cuando un Estado miembro informe oficialmente a la Comisión de la necesidad de adoptar medidas de emergencia y la Comisión no haya actuado de conformidad con lo dispuesto en el artículo 53 de dicho Reglamento, el mencionado Estado miembro podrá adoptar medidas provisionales de protección.
- Por otro lado, el artículo 54, apartado 3, del Reglamento n.º 178/2002 establece que las medidas de emergencia decretadas por los Estados miembros podrán mantenerse hasta la adopción de medidas por la Unión Europea.
- Sin embargo, como subrayó el Tribunal de Justicia en el apartado 78 de la sentencia de 8 de septiembre de 2011, Monsanto y otros (C‑58/10 a C‑68/10), habida cuenta del sistema establecido por el Reglamento n.º 1829/2003 y de su propósito de evitar disparidades artificiales en el tratamiento de un riesgo grave, la evaluación y la gestión de un riesgo grave y evidente son, en última instancia, competencia exclusiva de la Comisión y del Consejo de la Unión Europea, bajo el control del juez de la Unión.
- Se deriva de lo anterior que en la fase de adopción y ejecución por los Estados miembros de las medidas de emergencia establecidas en el artículo 34 del Reglamento n.º 1829/2003, mientras no se haya adoptado ninguna decisión a este respecto a nivel de la Unión, los órganos jurisdiccionales nacionales que deban verificar la legalidad de esas medidas nacionales son competentes para apreciar la legalidad de estas medidas a la luz de los requisitos sustanciales previstos en el artículo 34 y de los requisitos procedimentales derivados del artículo 54 del Reglamento n.º 178/2002, mientras que la uniformidad del Derecho de la Unión puede garantizarse a través del procedimiento de remisión prejudicial ante el Tribunal de Justicia, puesto que un órgano jurisdiccional nacional que albergue dudas en cuanto a la interpretación de una disposición del Derecho de la Unión puede o debe, con arreglo al artículo 267 TFUE, párrafos segundo y tercero, plantear una cuestión prejudicial ante este Tribunal (sentencia de 8 de septiembre de 2011, Monsanto y otros, C‑58/10 a C‑68/10, apartado 79 y jurisprudencia citada).
- Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede responder a las cuestiones prejudiciales segunda y cuarta que el artículo 34 del Reglamento n.º 1829/2003, en relación con el artículo 54 del Reglamento n.º 178/2002, debe interpretarse en el sentido de que, tras haber informado oficialmente a la Comisión de la necesidad de recurrir a medidas de emergencia y cuando ésta no haya actuado de conformidad con lo dispuesto en el artículo 53 del Reglamento n.º 178/2002, un Estado miembro puede, por un lado, adoptar tales medidas a escala nacional y, por otro lado, mantenerlas o renovarlas, mientras la Comisión no haya adoptado una decisión, en virtud del artículo 54, apartado 2, de este último Reglamento, que imponga su ampliación, modificación o derogación.
Tercera cuestión prejudicial.
El tribunal remitente desea saber, en esencia, si el artículo 34 del Reglamento n.º 1829/2003, en relación con el principio de cautela, debe interpretarse en el sentido de que confiere a los Estados miembros la facultad de adoptar, con arreglo al artículo 54 del Reglamento n.º 178/2002, medidas de emergencia provisionales basándose únicamente en dicho principio si no se cumplen los requisitos establecidos en el artículo 34 del Reglamento n.º 1829/2003.
- Ciertamente, como indicó el Tribunal de Justicia en el apartado 71 de la sentencia de 8 de septiembre de 2011, Monsanto y otros (C‑58/10 a C‑68/10), los requisitos establecidos en el artículo 54, apartado 1, del Reglamento n.º 178/2002, a los que está sometida la adopción de medidas de emergencia, deben interpretarse a la luz, en particular, del principio de cautela, con el fin de alcanzar un nivel elevado de protección de la vida y la salud de las personas, procurando al mismo tiempo garantizar la libre circulación de alimentos y piensos seguros y saludables, que constituye un aspecto esencial del mercado interior.
- No obstante, este principio no puede interpretarse en el sentido de que permite inaplicar o modificar, en particular flexibilizándolas, las disposiciones previstas en el artículo 34 del Reglamento n.º 1829/2003.
- A este respecto, el Tribunal de Justicia declaró en los apartados 76 y 77 de la sentencia de 8 de septiembre de 2011, Monsanto y otros (C‑58/10 a C‑68/10,), que los términos «evidente» y «riesgo grave», en el sentido del artículo 34 del Reglamento n.º 1829/2003, hacen referencia a un riesgo importante que ponga en peligro de modo manifiesto la salud humana, la sanidad animal o el medio ambiente. Este riesgo debe constatarse a la luz de elementos nuevos basados en datos científicos fiables. En efecto, no constituye una motivación válida para las medidas de protección adoptadas en virtud del mencionado artículo 34 una concepción del riesgo puramente hipotética, basada en meras suposiciones aún no verificadas científicamente. Por el contrario, tales medidas de protección, pese a su carácter provisional y preventivo, sólo pueden adoptarse sobre la base de una evaluación de los riesgos lo más completa posible, dadas las circunstancias concretas del caso de que se trate, que demuestre que dichas medidas son necesarias.
- En consecuencia, para evitar que el artículo 7 del Reglamento n.º 178/2002 reduzca el grado de incertidumbre requerido por la regla enunciada en el artículo 34 del Reglamento n.º 1829/2003 para adoptar medidas de emergencia, no puede admitirse esta aplicación autónoma del principio de cautela tal como se enuncia en el artículo 7 del Reglamento n.º 178/2002 si no se cumplen los requisitos sustanciales establecidos en el artículo 34 del Reglamento n.º 1829/2003 para la adopción de medidas de emergencia previstas en este último artículo.
Comentario del autor:
El TJUE afirma en relación con el principio de cautela y los OMG´s que si no hay evidencia de riesgo para la salud o medio ambiente, los Estados de la UE no pueden adoptar medidas de emergencia respecto de los alimentos transgénicos.
Afirma además que la Comisión no está obligada a adoptar medidas de emergencia cuando un Estado miembro la informa oficialmente, de la necesidad de adoptar esas medidas, si no es evidente que un producto autorizado por el Reglamento n.º 1829/2003 o de acuerdo con lo dispuesto en él pueda constituir un riesgo grave para la salud humana, la sanidad animal o el medio ambiente.
Admite que en tal caso un Estado miembro puede, por un lado, adoptar tales medidas a escala nacional y, por otro lado, mantenerlas o renovarlas, mientras la Comisión no haya adoptado una decisión, si bien no puede admitirse la aplicación autónoma del principio de cautela si no concurre un riesgo importante que ponga en peligro de modo manifiesto la salud humana, la sanidad animal o el medio ambiente. Este riesgo debe constatarse a la luz de elementos nuevos basados en datos científicos fiables, no constituyendo una motivación válida para las medidas de protección adoptadas una concepción del riesgo puramente hipotética, basada en meras suposiciones aún no verificadas científicamente.
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