Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Gran Sala), de 12 de noviembre 2019, asunto C-261/2018 por la que se declara el incumplimiento por parte de la República de Irlanda de la Directiva de evaluación de impacto ambiental
Autor: Ángel Ruiz de Apodaca Espinosa, Profesor Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Navarra
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Gran Sala), de 12 de noviembre 2019, asunto C-261/18
Temas clave: Evaluación de impacto ambiental; Omisión; Parque eólico; Incumplimiento de sentencia; Restauración de la legalidad ambiental
Resumen:
La Comisión interpone un recurso contra la República de Irlanda por incumplimiento, en el que solicita al TJUE que declare que Irlanda no ha cumplido las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de 3 de julio de 2008, Comisión/Irlanda (C‑215/06) y le condene a Irlanda a abonar a la Comisión la cantidad a tanto alzado de 1.343,20 euros multiplicada por el número de días transcurridos entre el pronunciamiento de la sentencia de 3 de julio de 2008, y la fecha de ejecución de dicha sentencia por Irlanda, cantidad a tanto alzado que no deberá ser inferior a 1 685 000 euros y por último que condene a Irlanda a abonar a la Comisión una multa coercitiva de 12 264 euros diarios a partir de la fecha de la sentencia dictada en el presente asunto y hasta la fecha en que Irlanda ejecute la sentencia de 3 de julio de 2008.
Destacamos los siguientes extractos:
69. Irlanda cuestiona la fundamentación del presente recurso, alegando a tal efecto que, una vez transpuesta la Directiva 85/337, no es necesaria la adopción de medidas específicas en relación con el parque eólico y que, en particular, la revocación de las autorizaciones concedidas al titular de la explotación del parque eólico, devenidas definitivas, no es posible conforme a su Derecho interno.
70. Por el contrario, la Comisión considera, como se ha recordado en el apartado 66 de la presente sentencia, que Irlanda está obligada a eliminar las consecuencias ilícitas que resultan del incumplimiento declarado y a proceder, en el marco de un procedimiento de regularización, a una evaluación de las repercusiones del parque eólico sobre el medio ambiente conforme a las exigencias de la Directiva citada.
71. En estas circunstancias, procede examinar las obligaciones que incumben a un Estado miembro cuando un proyecto ha sido autorizado incumpliendo la obligación de evaluación previa de sus repercusiones sobre el medio ambiente establecida por la Directiva 85/337, en particular en el supuesto de que la autorización no haya sido impugnada en el plazo fijado por la legislación nacional y, en consecuencia, haya adquirido firmeza en el orden jurídico nacional.
74. (…) la Directiva 85/337 no prevé disposiciones relativas a las consecuencias que conlleva el incumplimiento de esa obligación de evaluación previa (véase, en este sentido, la sentencia de 26 de julio de 2017, Comune di Corridonia y otros, C‑196/16 y C‑197/16, apartado 34).
75. En virtud del principio de cooperación leal, establecido en el artículo 4 TUE, apartado 3, los Estados miembros están obligados, sin embargo, a eliminar las consecuencias ilícitas de esa violación del Derecho de la Unión. Tal obligación incumbe a cada órgano del Estado miembro de que se trate y, en particular, a las autoridades nacionales que, en el marco de sus competencias, están obligadas a adoptar todas las medidas necesarias para poner remedio a la omisión de una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente, por ejemplo, retirando o suspendiendo una autorización ya concedida, con vistas a efectuar tal evaluación (véanse, en este sentido, las sentencias de 7 de enero de 2004, Wells, C‑201/02, EU:C:2004:12, apartado 64, y de 26 de julio de 2017, Comune di Corridonia y otros, C‑196/16 y C‑197/16, EU:C:2017:589, apartado 35).
76. Por lo que respecta a la posibilidad de regularizar a posteriorital omisión, la Directiva 85/337 no se opone a que las normas nacionales permitan, en determinados casos, regularizar operaciones o actos que son irregulares desde el punto de vista del Derecho de la Unión, siempre que esa posibilidad no ofrezca a los interesados la oportunidad de eludir las normas del Derecho de la Unión o de verse dispensados de su aplicación y que dicha posibilidad siga siendo excepcional (sentencia de 26 de julio de 2017, Comune di Corridonia y otros, C‑196/16 y C‑197/16, EU:C:2017:589, apartados 37 y 38).
77. Una evaluación efectuada en el marco de tal procedimiento de regularización, una vez llevada a cabo la construcción y la entrada en servicio de la instalación, no puede limitarse al impacto ambiental futuro de esta, sino que también debe tener en cuenta las repercusiones sobre el medio ambiente que se hayan producido desde su realización (véase, en este sentido, la sentencia de 26 de julio de 2017, Comune di Corridonia y otros, C‑196/16 y C‑197/16, EU:C:2017:589, apartado 41).
78. En cambio, la Directiva 85/337 se opone a una normativa nacional que permite que las autoridades nacionales, aun cuando no se haya demostrado que concurran circunstancias excepcionales, concedan un permiso de regularización que produce los mismos efectos vinculados a una autorización previa concedida tras haber evaluado las repercusiones sobre el medio ambiente de conformidad con el artículo 2, apartado 1, y con el artículo 4, apartados 1 y 2, de dicha Directiva (véanse, en este sentido, las sentencias de 3 de julio de 2008, Comisión/Irlanda, C‑215/06, apartado 61; de 17 de noviembre de 2016, Stadt Wiener Neustadt, C‑348/15, apartado 37, y de 26 de julio de 2017, Comune di Corridonia y otros, C‑196/16 y C‑197/16, apartado 39).
79. Dicha Directiva se opone, asimismo, a una medida legislativa que permita, sin obligar siquiera a una evaluación posterior sin que medien circunstancias excepcionales particulares, considerar que un proyecto que debería haber sido sometido a una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente, con arreglo al artículo 2, apartado 1, de la Directiva 85/337, ha sido objeto de tal evaluación (véase, en este sentido, la sentencia de 17 de noviembre de 2016, Stadt Wiener Neustadt, C‑348, apartado 38).
80. Del mismo modo, la Directiva 85/337 se opone a que los proyectos cuya autorización ya no sea susceptible de recurso jurisdiccional directo por haber expirado el plazo para recurrir previsto por la normativa nacional se consideren sin más legalmente autorizados por lo que respecta a la obligación de evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente (sentencia de 17 de noviembre de 2016, Stadt Wiener Neustadt, C‑348/15, apartado 43).
81. En el presente asunto, ha quedado acreditado que, a raíz de una reforma legislativa efectuada en julio de 2010, Irlanda introdujo en su legislación un procedimiento de regularización de los proyectos que habían sido autorizados contraviniendo la obligación de evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente. De los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia resulta que las modalidades de este procedimiento figuran en la parte XA de la PDAA, cuyas disposiciones se adoptaron a fin de cumplir las exigencias resultantes de la sentencia de 3 de julio de 2008, Comisión/Irlanda (C‑215/06,).
89. (…) debe recordarse que, según reiterada jurisprudencia, un Estado miembro no puede esgrimir disposiciones, prácticas o situaciones de su ordenamiento jurídico interno para justificar la inobservancia de las obligaciones derivadas del Derecho de la Unión (…)
92. Por lo que se refiere a la alegación de Irlanda basada en que los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima se oponen a la retirada de las autorizaciones concedidas ilegalmente al titular de la explotación del parque eólico, debe recordarse, por un lado, que el procedimiento por incumplimiento se basa en la comprobación objetiva del incumplimiento por parte de un Estado miembro de las obligaciones que le impone el Tratado o un acto de Derecho derivado y, por otro lado, que, si bien es cierto que la revocación de un acto ilícito debe producirse en un plazo razonable y que debe tener en cuenta hasta qué punto el interesado ha podido eventualmente confiar en la legalidad del acto, no es menos cierto que tal revocación está, en principio, permitida (sentencia de 4 de mayo de 2006, Comisión/Reino Unido, C‑508/03, apartados 67 y 68).
93. Por consiguiente, Irlanda no puede invocar la seguridad jurídica y la confianza legítima del operador de que se trate en los derechos adquiridos para oponerse a las consecuencias de la constatación objetiva de que ha incumplido las obligaciones que le impone la Directiva 85/337 en materia de evaluación de las repercusiones de determinados proyectos sobre el medio ambiente (véase, en este sentido, la sentencia de 4 de mayo de 2006, Comisión/Reino Unido, C‑508/03, EU:C:2006:287, apartado 69).
94. En cualquier caso, Irlanda se limita a afirmar que, una vez expirado el plazo de dos meses o, respectivamente, de ocho semanas, fijado por la PDAA, las autorizaciones en cuestión ya no podían ser objeto de un recurso directo y no podían ser impugnadas por las autoridades nacionales.
95. Pues bien, al formular tal alegación Irlanda no tiene en cuenta la jurisprudencia del Tribunal de Justicia recordada en el apartado 80 de la presente sentencia, según la cual los proyectos cuya autorización ya no está sujeta a un recurso jurisdiccional directo, como consecuencia de la expiración del plazo para recurrir previsto por la normativa nacional, no pueden considerarse pura y simplemente autorizados legalmente por lo que respecta a la obligación de evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente.
96. Asimismo, cabe señalar que, si bien no se excluye que una evaluación efectuada después de la instalación y la puesta en servicio de la instalación de que se trate para subsanar que no se realizara una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente con anterioridad a la concesión de las autorizaciones puede conducir a su revocación o a su modificación, tal constatación no obsta a que un operador económico, que haya actuado de conformidad con la normativa de un Estado miembro que haya resultado ser contraria al Derecho de la Unión, solicite a dicho Estado, con arreglo a la normativa nacional, una indemnización por los daños sufridos como consecuencia de las acciones y omisiones de dicho Estado.
97. En estas circunstancias, procede declarar que Irlanda ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 260 TFUE, apartado 1, al no haber adoptado todas las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de 3 de julio de 2008, Comisión/Irlanda.
125. Habida cuenta de las circunstancias del presente asunto, cabe concluir que la prevención efectiva de la repetición en el futuro de infracciones del Derecho de la Unión similares exige que se imponga el pago de una cantidad a tanto alzado, cuyo importe debe fijarse en 5 000 000 de euros.
126. En consecuencia, procede condenar a Irlanda a abonar a la Comisión una cantidad a tanto alzado de 5 000 000 de euros.
133. Para determinar el importe de la multa coercitiva, los criterios básicos que deben tomarse en consideración para garantizar su naturaleza coercitiva, con vistas a la aplicación uniforme y efectiva del Derecho de la Unión, son, en principio, la gravedad de la infracción, su duración y la capacidad de pago del Estado miembro de que se trate. Para aplicar estos criterios, procede tener en cuenta, en particular, las consecuencias de la falta de ejecución sobre los intereses públicos y privados, así como la urgencia en que el Estado miembro interesado cumpla sus obligaciones (sentencia de 14 de noviembre de 2018, Comisión/Grecia, C‑93/17, apartado 120).
134. En el presente asunto, a la vista de todos los elementos jurídicos y fácticos que han llevado a concluir la existencia del incumplimiento y de las consideraciones expuestas en los apartados 115 a 124 de la presente sentencia, el Tribunal de Justicia considera apropiado imponer una multa coercitiva de 15 000 euros diarios.
135. Por consiguiente, procede condenar a Irlanda a abonar a la Comisión una multa coercitiva de 15 000 euros por día de retraso en la aplicación de las medidas necesarias para dar cumplimiento a la sentencia de 3 de julio de 2018, Comisión/Irlanda (C‑215/06), a partir de la fecha del pronunciamiento de la presente sentencia y hasta que se ejecute íntegramente la primera sentencia.
Comentario del Autor:
El TJUE impone un severo correctivo a la República de Irlanda por la inejecución de una sentencia de 2008 nada menos por no haber sometido a EIA un parque eólico y por entender que no ha adoptado las medidas necesarias para someterla a evaluación adecuada y minimizar sus impactos aunque sea a posteriori. El TJUE desoye las alegaciones de Irlanda basadas en la legalización y en los principios de seguridad jurídica y confianza legítima del promotor. Igualmente, le condena a una multa elevada y a la imposición de multa coercitiva hasta que no acreditar el cumplimiento de la sentencia.
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