Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 19 de diciembre de 2013 C-279/12 Fish Legal y Shirley
Autor: J. José Pernas García, profesor titular de Derecho administrativo de la Universidade da Coruña
Fuente: http://curia.europa.eu
Palabras clave: remisión prejudicial; Convenio de Aarhus; Directiva 2003/4/CE; acceso del público a la información en materia medioambiental; ámbito de aplicación; concepto de “autoridad pública”; empresas de saneamiento y suministro de agua; privatización del sector del agua en Inglaterra y País de Gales
Resumen:
El Tribunal responde en este asunto a una petición de decisión prejudicial sobre la interpretación del artículo 2, punto 2, de la Directiva 2003/4/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003, relativa al acceso del público a la información medioambiental. Esa petición se ha presentado en el marco de un litigio entre Fish Legal y la Sra. Shirley, por una parte, y el Information Commissioner (Comisario para la información) y United Utilities Water plc, Yorkshire Water Services Ltd y Southern Water Services Ltd («compañías de aguas interesadas»), por otra, acerca de la denegación por éstas de las solicitudes de acceso a ciertas informaciones relativas al saneamiento y la distribución de agua, presentadas por Fish Legal y por la Sra. Shirley.
El Tribunal profundiza en este asunto en el concepto de autoridad pública. Se pronuncia en concreto sobre el artículo 2.2, letra b, que alude a “las personas físicas o jurídicas que ejercen, en virtud del Derecho interno, funciones administrativas públicas, en particular tareas, actividades o servicios específicos relacionados con el medio ambiente”. Asimismo, también interpreta el artículo 2.2, letra c: “cualquier otra persona física o jurídica que asuma responsabilidades o funciones públicas o preste servicios públicos relacionados con el medio ambiente bajo [el control] de una entidad o de una persona comprendida dentro de las categorías mencionadas en las letras a) o b)”.
El Tribunal desgrana y precisa la significación de algunos conceptos y expresiones de esta definición.
El TJUE analiza si una concreta entidad privada que ejerce funciones públicas entra dentro del concepto recogido en el artículo 2.2, letra b. Se trata de una compañía de aguas encargada, en virtud del Derecho nacional aplicable, de servicios de interés público; concretamente del mantenimiento y el desarrollo de las infraestructuras de las aguas y el alcantarillado, así como el suministro de agua y el tratamiento de las aguas residuales. Estas compañías disponen, en virtud del Derecho nacional aplicable, de diversas facultades, como el derecho de expropiación, la de adoptar reglamentos administrativos relativos a las vías navegables o a los terrenos de los que son propietarias, la facultad de realizar vertidos de agua en ciertas circunstancias, incluso en conducciones privadas de agua, la facultad de imponer prohibiciones temporales de riego o la facultad, sujeta a condiciones estrictas, de decidir la interrupción del suministro de agua a ciertos clientes.
Destacamos los siguientes extractos:
“37 De ello se sigue que para interpretar la Directiva 2003/4 debe tenerse en cuenta el texto y el objeto del Convenio de Aarhus, que esa Directiva se propone aplicar en el ámbito del Derecho de la Unión (véase en ese sentido la sentencia Flachglas Torgau, antes citada, apartado 40).
38 Por otro lado, el Tribunal de Justicia ya ha juzgado que, si bien la Guía de aplicación del Convenio de Aarhus puede considerarse un documento explicativo, que en su caso cabe tener en cuenta, entre otros elementos pertinentes, para interpretar ese Convenio, los análisis que incluye no tienen ninguna fuerza obligatoria y carecen del alcance normativo inherente a las disposiciones del Convenio de Aarhus. (sentencia de 16 de febrero de 2012, Solvay y otros, C-182/10, apartado 27).
(…)
41 En virtud del artículo 2, punto 2, letra b), de la Directiva 2003/4, disposición idéntica en sustancia a la del artículo 2, apartado 2, letra b), del Convenio de Aarhus, el concepto de «autoridades públicas» comprende «las personas físicas o jurídicas que ejercen, en virtud del Derecho interno, funciones administrativas públicas, en particular tareas, actividades o servicios específicos relacionados con el medio ambiente».
(…)
43 En el presente asunto es preciso determinar en primer lugar si el sintagma «en virtud del Derecho interno» debe entenderse o no como una remisión expresa al Derecho nacional, en este caso el Derecho del Reino Unido, para la interpretación del concepto de «funciones administrativas públicas».
(…)
45 Es oportuno recordar que el objetivo enunciado en el séptimo considerando de la Directiva 2003/4 es evitar que las disparidades entre las disposiciones legales vigentes sobre el acceso a la información medioambiental que obre en poder de las autoridades públicas creen desigualdades dentro de la Unión por lo que se refiere al acceso a esta información o a las condiciones de la competencia. Ese objetivo exige que la determinación de las personas obligadas a conceder al público acceso a la información medioambiental esté sujeta a las mismas condiciones en toda la Unión, razón por la que el concepto de «funciones administrativas públicas» en el sentido del artículo 2, punto 2, letra b), de la Directiva 2003/4 no puede variar en función del Derecho nacional aplicable.
46 Esa interpretación se confirma por la Guía de aplicación del Convenio de Aarhus, según la cual el sintagma «en virtud del Derecho interno» significa «que debe haber en éste una base jurídica para el ejercicio de las funciones previstas en la letra b)», letra que comprende a «toda persona autorizada por la ley para ejercer una función pública». No puede desvirtuar lo anterior el hecho de que esa Guía añada «lo que se entiende por función pública en el Derecho interno puede diferir de un país a otro».
47 En ese contexto, en contra de lo alegado en la vista por el Information Commissioner y las compañías de aguas interesadas, ese sintagma, si debiera interpretarse como referido a la necesidad de la existencia de una base jurídica, no sería superfluo ya que confirma que el ejercicio de las funciones administrativas públicas debe basarse en el Derecho interno.
48 De ello se deduce que sólo pueden incluirse en la categoría de autoridades públicas enunciada en el artículo 2, punto 2, letra b), de la Directiva 2003/4 las entidades que, en virtud de una base jurídica específicamente definida en la legislación nacional que les es aplicable, están habilitadas para ejercer funciones administrativas públicas. En cambio, la cuestión de si las funciones atribuidas a esas entidades en virtud del Derecho nacional constituyen «funciones administrativas públicas» en el sentido de esa disposición debe apreciarse a la luz del Derecho de la Unión y de los elementos de interpretación pertinentes del Convenio de Aarhus que permitan establecer una definición autónoma y uniforme de ese concepto.
(…)
51 Las entidades que desde un punto de vista orgánico son autoridades administrativas, a saber, las que forman parte de la Administración pública o del poder ejecutivo del Estado en cualquier nivel, son autoridades públicas en el sentido del artículo 2, punto 2, letra a), de la Directiva 2003/4. Esa primera categoría incluye a todas las personas jurídicas de Derecho público creadas por el Estado y cuya disolución sólo éste puede decidir.
52 La segunda categoría de autoridades públicas según la define el artículo 2, punto 2, letra b), de esa Directiva comprende las autoridades administrativas definidas en un sentido funcional, a saber, las entidades, sean personas jurídicas de Derecho público o bien de Derecho privado, que en virtud del régimen legal que les es aplicable están encargadas de prestar servicios de interés público, en especial en el ámbito del medio ambiente, y que a ese efecto disponen de potestades exorbitantes respecto a las reglas aplicables en las relaciones entre personas de Derecho privado.
(…)
54 También se deduce de la información aportada por el tribunal remitente que para cumplir esas funciones y prestar esos servicios las mencionadas compañías disponen en virtud del Derecho nacional aplicable de diversas facultades, como el derecho de expropiación, la de adoptar reglamentos administrativos relativos a las vías navegables o a los terrenos de los que son propietarias, la facultad de realizar vertidos de agua en ciertas circunstancias, incluso en conducciones privadas de agua, la facultad de imponer prohibiciones temporales de riego o la facultad, sujeta a condiciones estrictas, de decidir la interrupción del suministro de agua a ciertos clientes.
55 Incumbe al tribunal remitente comprobar si, atendiendo a las modalidades concretas que les acompañan según la legislación nacional, esos derechos y facultades reconocidos a las compañías de aguas interesadas pueden calificarse como potestades exorbitantes.
56 Por cuanto antecede se ha de responder a las dos primeras cuestiones planteadas que, para determinar si entidades como las compañías de aguas interesadas pueden ser calificadas como personas jurídicas que ejercen en virtud del Derecho interno «funciones administrativas públicas», en el sentido del artículo 2, punto 2, letra b), de la Directiva 2003/4, debe apreciarse si esas entidades disponen en virtud del Derecho nacional que les es aplicable de potestades exorbitantes respecto a las reglas aplicables en las relaciones entre personas de Derecho privado.
(…)
58 En el presente asunto se suscita la cuestión de si la existencia de un régimen como el previsto por la WIA 1991, que atribuye la supervisión de las compañías de aguas interesadas al Secretary of State y al OFWAT, entidades de los que no se discute que constituyen autoridades públicas como las mencionadas en el artículo 2, punto 2, letra a), de la Directiva 2003/4, implica que esas compañías están «bajo el control» de esas entidades en el sentido del artículo 2, punto 2, letra c), de la misma Directiva.
(…)
60 En ese contexto la Guía de aplicación del Convenio de Aarhus expone que, si bien el artículo 2, apartado 2, letra c), del Convenio de Aarhus, disposición idéntica en sustancia al artículo 2, punto 2, letra c), de la Directiva 2003/4, incluye «como mínimo» a las personas «que son propiedad del Estado», la letra c) del citado artículo 2, apartado 2, puede «abarcar además […] organismos que prestan servicios públicos relacionados con el medio ambiente que están sujetos a un control reglamentario».
(…)
67 Así pues, al definir tres categorías de autoridades públicas, el artículo 2, punto 2, de la Directiva 2003/4 trata de abarcar un conjunto de entidades que, cualquiera que sea su forma jurídica, deben considerarse integradas en el poder público, ya sea el Estado mismo, o bien una entidad habilitada por éste para actuar en su nombre o una entidad controlada por el Estado.
68 Esos factores conducen a establecer una interpretación del concepto de «control», en el sentido del artículo 2, punto 2, letra c), de la Directiva 2003/4, según la cual esa tercera categoría residual de autoridad pública abarca toda entidad que no determina con autonomía real la forma de ejercer las funciones que se le han atribuido en el ámbito del medio ambiente, puesto que una autoridad pública comprendida en el artículo 2, punto 2, letras a) o b), de esa Directiva puede influir de forma decisiva en la acción de dicha entidad en el referido ámbito.
69 Carece de importancia la manera en que esa autoridad pública puede ejercer una influencia decisiva en virtud de las competencias que el legislador nacional le haya conferido. Puede tratarse en especial de una potestad de dirigir órdenes a las entidades consideradas, ejerciendo o no las facultades del accionista, de la potestad de suspender, de anular a posteriori o de someter a una autorización previa las decisiones que adopten esas entidades, de la potestad de nombrar o de cesar a los miembros de sus órganos de dirección, o a la mayoría de ellos, o también de la potestad de privar total o parcialmente a esas entidades de financiación en tal grado que afecte a su existencia.
70 El solo hecho de que la entidad considerada sea, al igual que las compañías de aguas interesadas, una sociedad mercantil sujeta a un régimen regulatorio específico del sector en cuestión no puede excluir un control en el sentido del artículo 2, punto 2, letra c), de la Directiva 2003/4 si concurren en esa entidad las condiciones enunciadas en el apartado 68 de la presente sentencia.
71 En efecto, si el régimen referido comprende un marco legal particularmente preciso que establece un conjunto de reglas determinantes de la manera en que esas sociedades deben cumplir las funciones públicas ligadas a la gestión medioambiental de la que están encargadas y que en su caso incluye una supervisión administrativa para asegurar que esas reglas sean efectivamente cumplidas, eventualmente a través de órdenes o con la imposición de sanciones, de ello cabe deducir que esas entidades no disponen de autonomía real frente al Estado, aun si éste ya no está en condiciones de determinar su gestión corriente a raíz de la privatización del sector en cuestión.
(…)
74 Con su quinta cuestión el tribunal remitente pregunta en sustancia si el artículo 2, punto 2, letras b) y c), de la Directiva 2003/4 debe interpretarse en el sentido de que, cuando una persona está incluida en el ámbito de esa disposición en virtud de una de sus funciones, de una de sus responsabilidades o de uno de sus servicios, esa persona sólo constituye una autoridad pública en lo que atañe a las informaciones medioambientales que obran en su poder en el contexto de esas funciones, responsabilidades y servicios.
(…)
77 Por el contrario, ese criterio se opone a los fundamentos de esa Directiva y del Convenio de Aarhus acerca de la delimitación del ámbito de aplicación del régimen de acceso que prevén ambos instrumentos, que trata de lograr una difusión y puesta a disposición del público lo más amplia y sistemática posible de la información medioambiental que obre en poder de las autoridades públicas o de otras entidades en su nombre.
78 En efecto, según se deduce del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2003/4, disposición central de ésta, idéntica en sustancia al artículo 4, apartado 1, del Convenio de Aarhus, si se califica a una entidad como autoridad pública dentro de una de las tres categorías previstas en el artículo 2, punto 2, de esa Directiva, dicha entidad está obligada a poner a disposición de cualquier solicitante la información medioambiental que obre en su poder o en el de otras entidades en su nombre, que esté comprendida en alguna de las seis categorías de información enunciadas en el citado artículo 2, punto 1, excepto si la solicitud entra en alguna de las excepciones previstas en el artículo 4 de la misma Directiva.
79 Así pues, las personas mencionadas en el artículo 2, punto 2, letra b), de la Directiva 2003/4 deben ser consideradas a efectos de esta Directiva como autoridades públicas en lo que atañe a todas las informaciones medioambientales que obran en su poder, como ha señalado el Abogado General en los puntos 116 y 118 de sus conclusiones.
80 Además, según resulta del apartado 73 de la presente sentencia, en el ámbito específico del artículo 2, punto 2, letra c), de la Directiva 2003/4, las sociedades mercantiles como las compañías de aguas interesadas sólo pueden constituir una autoridad pública en virtud de esa disposición si cuando prestan servicios públicos en el ámbito medioambiental están bajo el control de una entidad o de una persona mencionada en el artículo 2, punto 2, letras a) o b), de la Directiva 2003/4.
81 De ello se deduce que esas sociedades sólo están obligadas a comunicar la información medioambiental que obre en su poder en el contexto de la prestación de esos servicios públicos.
82 En cambio, como ha señalado en sustancia el Abogado General en el punto 121 de sus conclusiones, esas sociedades no están obligadas a comunicar información medioambiental si consta que ésta no guarda relación con la prestación de esos servicios públicos. Si es dudoso que sea así, la información de que se trata debe comunicarse.
83 Por lo antes expuesto, se ha de responder a la quinta cuestión que el artículo 2, punto 2, letra b), de la Directiva 2003/4 debe interpretarse en el sentido de que una persona que entra en el ámbito de esa disposición constituye una autoridad pública en lo que atañe a todas las informaciones medioambientales que obran en su poder. Las sociedades mercantiles como las compañías de aguas interesadas, que sólo pueden constituir una autoridad pública en el sentido del artículo 2, punto 2, letra c), de esa Directiva si, cuando prestan servicios públicos en el ámbito medioambiental, están bajo el control de una entidad o de una persona mencionada en el artículo 2, punto 2, letras a) o b), de la misma Directiva, no están obligadas a comunicar información medioambiental si consta que ésta no guarda relación con la prestación de esos servicios.”
Comentario del autor:
El Tribunal realiza una interpretación funcional del concepto de autoridad pública de la Directiva 2003/4. En primer término, clarifica el contenido de la expresión “funciones administrativas públicas” recogida en el artículo 2.2, letra b. En el marco de este artículo, el Tribunal interpreta que el concepto de autoridad pública incluye las entidades de Derecho público o privado, que están encargadas de prestar servicios de interés público, y que a esos efectos disponen de potestades exorbitantes respecto a las reglas aplicables en las relaciones entre personas de Derecho privado. Estas entidades deben ser consideradas autoridades públicas en lo que atañe a todas las informaciones medioambientales que obran en su poder.
El Tribunal precisa también cuando nos encontramos ante personas físicas o jurídicas que asumen responsabilidades o funciones públicas o presten servicios públicos relacionados con el medio ambiente “bajo el control” de una entidades que ejercen funciones administrativas públicas (mencionadas en los apartados a y b del artículo 2.2). Dentro de esta tercera categoría residual de autoridad pública –recogida en el artículo 2.2, letra c- se integra toda entidad que no determina con autonomía real la forma de ejercer las funciones que se le han atribuido en el ámbito del medio ambiente, puesto que una autoridad pública (comprendida en el artículo 2.2, letras a o b) puede influir de forma decisiva en la acción de dicha entidad en el referido ámbito. El solo hecho de que la entidad considerada sea una sociedad mercantil sujeta a un régimen regulatorio específico del sector en cuestión no puede excluir la existencia de un control público en el sentido indicado. Con todo estas sociedades sólo están obligadas a comunicar la información medioambiental que obre en su poder en el contexto de la prestación de esos servicios públicos.
Como vemos se trata de un pronunciamiento de la Gran Sala del Tribunal especialmente interesante y que contribuye a delimitar el amplio concepto de autoridad pública de la Directiva 2003/4.
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