Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala tercera), de 14 de enero de 2016, asunto C-141/14, por el que se resuelve un recurso por incumplimiento de la Directiva Hábitats contra la República de Bulgaria
Autor: Ángel Ruiz de Apodaca Espinosa, Profesor Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Navarra
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Asunto C-141/14
Temas clave: Zonas de especial protección de las aves, Hábitats y evaluación de impacto ambiental, no designación de una zona como ZEPA y realización de proyectos en ella
Resumen:
La región de Kaliakra, situada en el litoral búlgaro del Mar Negro, constituye un lugar importante para la conservación de numerosas especies de aves y sus hábitats, razón por la cual dicha región fue designada como Zona de especial protección de las aves por la organización no gubernamental BirdLife International.
La República de Bulgaria, de acuerdo con la Directiva sobre las aves, creó la ZPE Kaliakra. No obstante, dicha zona de protección sólo cubría dos tercios del territorio de Kaliakra. La República de Bulgaria también estableció, al oeste de la ZPE Kaliakra y fuera de la IBA Kaliakra, la ZPE Belite skali. Además, el citado Estado miembro propuso a la Comisión designar un lugar de interés comunitario que comprende casi toda la superficie de la ZPE Kaliakra y de la ZPE Belite skali.
La Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República de Bulgaria ha incumplido la Directiva de aves silvestres al no haber incluido la totalidad de los territorios de las zonas importantes para la conservación de las aves en la zona de protección especial que cubre la región de Kaliakra, y haber aprobado en la citada región una serie de proyectos en esa zona que debió haberse declarado ZEPA pero no lo fue y al no haber evaluado correctamente el impacto ambiental cumulativo de tales proyectos sobre la citada zona.
Destacamos los siguientes extractos:
- En primer lugar debe recordarse que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el artículo 4, apartados 1 y 2, de la Directiva sobre las aves obliga a los Estados miembros a clasificar como ZPE los territorios que se ajusten a los criterios ornitológicos determinados por estas disposiciones.
- En segundo lugar, los Estados miembros tienen la obligación de clasificar como ZPE todos los parajes que, según criterios ornitológicos, sean los más adecuados para la conservación de las especies de que se trate.
- En tercer lugar, el Tribunal de Justicia ha declarado que el margen de apreciación de que gozan los Estados miembros al elegir los territorios más adecuados para clasificarlos como ZPE no se refiere a la conveniencia de clasificar como ZPE los territorios que resulten ser los más adecuados según criterios ornitológicos, sino sólo a la aplicación de estos criterios para identificar los territorios más adecuados para la conservación de las especies enumeradas en el anexo I de la Directiva sobre las aves.
- Por último, en cuarto lugar, en lo que atañe a la clasificación parcial de determinadas regiones, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que, por una parte, la clasificación como ZPE no puede resultar de un examen aislado del valor ornitológico de cada una de las superficies controvertidas, sino que debe realizarse basándose en la consideración de los límites naturales del ecosistema en cuestión y que, por otra, los criterios ornitológicos, sobre los que debe sustentarse exclusivamente la clasificación, deben ser científicamente fundados.
- En el presente asunto, ha quedado acreditado que la IBA Kaliakra presenta una importancia primordial para un número de especies de aves y su hábitat. Según los datos facilitados por la República de Bulgaria a la Comisión, el lugar de Kaliakra alberga en total 310 especies de aves, de las cuales, un centenar deben ser objeto de medidas especiales de conservación relativas a su hábitat, 95 figuran en el anexo I de la Directiva sobre las aves, y un gran número de especies de aves migratorias. Entre esas 310 especies de aves presentes, 106 son de importancia europea por lo que respecta a la conservación, 17 están amenazadas a escala mundial, 21 están clasificadas en la categoría «SPEC 2» y 68 en la categoría «SPEC 3» como especies que presentan un estado conservación preocupante en Europa.
- (…) de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats se aplica también a instalaciones cuyo proyecto ha sido autorizado por la autoridad competente antes de que la protección prevista por la citada Directiva sea de aplicación a la zona de protección de que se trata.
- En el presente asunto, por lo que respecta, por un lado, al proyecto «Kaliakra Wind Power» dirigido a la construcción de 35 instalaciones eólicas, de los autos presentados al Tribunal de Justicia se desprende que aquél fue autorizado durante el año 2006 y que su explotación comenzó el 5 de junio de 2008. El proyecto «EVN Enertrag Kavarna», que tenía por su parte como objeto la construcción de 32 instalaciones eólicas, fue autorizado el 26 de julio de 2006. Esta última instalación fue reducida, a continuación, a 20 instalaciones, de las cuales, al parecer, ocho se han construido y son explotadas desde el 8 de junio de 2012. Otras tres instalaciones fueron autorizadas durante el año 2005 en el marco del proyecto «Vertikal — Petkov & Cie». Un recurso contra esas tres autorizaciones dio lugar, el 26 de julio de 2007, a una conciliación a raíz de la cual se inició la explotación de dos instalaciones, respectivamente, el 24 de abril de 2008 y el 14 de febrero de 2011, mientras que la tercera instalación no ha sido construida.
- De las consideraciones desarrolladas en los apartados 51 y 52 de la presente sentencia se desprende que la ejecución de estos proyectos y la actividad generada por las instalaciones resultantes de ellos, aunque fueron autorizadas antes de la adhesión de la República de Bulgaria y antes de que las Directivas sobre las aves y sobre los hábitats se aplicaran a esas autorizaciones, están comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 6, apartado 2, de esa última Directiva.
- De ello se desprende que la presente imputación sólo es fundada si la Comisión demuestra de modo suficiente en Derecho que la República de Bulgaria no ha adoptado las medidas de protección adecuadas, consistentes en evitar que las actividades relacionadas con la explotación de las instalaciones surgidas de tales proyectos, siempre que éstas tengan lugar después de la clasificación de los lugares de Kaliakra y de Belite skali como ZPE, deterioren los hábitats de un determinado número de especies y provoquen, en detrimento de éstas, perturbaciones que puedan tener efectos significativos respecto del objetivo de la Directiva sobre los hábitats consistente en garantizar la conservación de esas especies.
- No obstante, para demostrar el incumplimiento del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats, la Comisión no tiene que probar la existencia de una relación de causalidad entre la explotación de las instalaciones de un proyecto y una perturbación significativa para las especies de que se trata. En efecto, basta que la Comisión demuestre la existencia de una probabilidad o un riesgo de que dicha explotación ocasione esas perturbaciones.
- A este respecto, del expediente remitido al Tribunal de Justicia se desprende que, habida cuenta de la fuerte densidad de las instalaciones eólicas implantadas en la ZPE Kaliakra, en particular, en el marco del proyecto «Kaliakra Wind Power», su actividad puede provocar perturbaciones significativas y un deterioro de los hábitats de especies de aves protegidas. Lo mismo sucede por lo que respecta a la parte de la ZPE Belite skali afectada por las instalaciones de la «Thracian Cliffs Golf & Spa», cuya explotación modifica las características de los hábitats de que se trata.
- por otro lado, en lo que atañe a los otros tres proyectos de que se trata en el apartado 63 de la presente sentencia, denominados «AES Geo Energy», «Disib» y «Longman Investment», de la documentación obrante en autos se desprende que la República de Bulgaria expidió autorizaciones adicionales y que las instalaciones eólicas autorizadas fueron construidas. De este modo, el primero de esos proyectos obtuvo, tras una evaluación de las repercusiones en el medio ambiente llevada a cabo durante el año 2008, un permiso de construcción relativo a 52 aerogeneradores, cuya explotación comenzó el 15 de noviembre de 2011. Los proyectos segundo y tercero obtuvieron sendos permisos de construcción tras la adhesión de la República de Bulgaria a la Unión, lo que condujo a la construcción de dos aerogeneradores, puestos en servicio durante el año 2008.
- Pues bien, como se ha afirmado ya en el apartado 59 de la presente sentencia, la explotación de instalaciones eólicas puede provocar perturbaciones significativas y un deterioro de los hábitats de especies de aves protegidas.
- De las consideraciones anteriores se desprende que, al aprobar los proyectos de instalaciones eólicas «AES Geo Energy», «Disib» y «Longman Investment» en el territorio de la IBA Kaliakra que no fue clasificado como ZPE pese a que debería haberlo sido, la República de Bulgaria ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 4, apartado 4, de la Directiva sobre las aves.
- Por lo que respecta a la cuestión de si procedía, habida cuenta de la aplicación combinada del artículo 4, apartados 2 y 3, de la Directiva 2011/92 y del anexo III, punto 1, letra b), de ésta, examinar el efecto acumulativo de los distintos proyectos eólicos aprobados en la IBA Kaliakra, el Tribunal de Justicia ya declarado que deben apreciarse las características de un proyecto, en particular, en relación con sus efectos acumulativos con otros proyectos. En efecto, el hecho de que no se tenga en cuenta el efecto acumulativo de un proyecto con otros proyectos puede tener como consecuencia práctica que quede sustraído a la obligación de evaluación aunque, considerado conjuntamente con otros proyectos, pueda tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente.
- De ello se desprende que incumbe a una autoridad nacional, en el momento de verificar si un proyecto debe someterse a una evaluación de las repercusiones en el medio ambiente, examinar las repercusiones que éste podría tener de forma conjunta con otros proyectos. Pues bien, en el presente asunto, de la documentación presentada al Tribunal de Justicia se desprende que las decisiones en cuestión se limitan a señalar que no podía esperarse ningún efecto acumulativo. Como señaló la Abogado General en el punto 161 de sus conclusiones, la mera negación de esos efectos por parte de la República de Bulgaria no demuestra que dicha conclusión se estableciera sobre la base de una apreciación circunstanciada, ya que el citado Estado miembro no aporta, por lo demás, ningún elemento de prueba a este respecto.
- En consecuencia, procede determinar que, por un lado, al no haber evaluado de modo adecuado el efecto acumulativo, en el territorio de la IBA Kaliakra que no fue clasificado como ZPE pese a que debería haberlo sido, de los proyectos de instalaciones eólicas «Windtech», «Brestiom», «Eco Energy» y «Longman Investment», en el momento de comprobar la necesidad de llevar a cabo una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente, la República de Bulgaria ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 4, apartados 2 y 3, de la Directiva 2011/92 y del anexo III, punto 1, letra b), de ésta, y, por otro lado, al haber, no obstante, autorizado la ejecución del proyecto de instalaciones eólicas «Longman Investment», este Estado miembro ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 2, apartado 1, de la citada Directiva.
Comentario del Autor:
El TJUE condena a la República de Bulgaria por incumplimiento de tres importantes Directivas ambientales, la de aves principalmente, la de hábitats íntimamente relacionada y la de evaluación de impacto ambiental, por una serie de sucesivos despropósitos al haber autorizado una serie de proyectos sobre una zona que debió haber sido designada ZEPA y no lo fue y por no haber tenido además en cuenta una evaluación ambiental cumulativa de tales proyectos sobre la zona en cuestión.
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