Sentencia del Tribunal de Justicia de 29 de septiembre de 2016 (procedimiento prejudicial), que interpreta los arts. 3 y 4 de la Directiva 2001/77 (mecanismos nacionales de apoyo a la electricidad verde); 3.2 y 16 de la Directiva 96/92; 3.3, 8 y 20.1 de la Directiva 2003/54 (mercado interior de la electricidad); y, los arts. 28 y 30 TCE (libre circulación de mercancías), en el sentido de que se oponen a una normativa regional que limita la gratuidad de la distribución de la electricidad renovable a las instalaciones generadoras que la inyectan directamente en una red de distribución ubicada en el Estado miembro excluyendo la importada de otros Estados
Autora: Inmaculada Revuelta Pérez, Profesora Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Valencia
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala Segunda), Asunto C‑492/14 ECLI:EU:C:2016:732
Temas Clave: energías renovables, electricidad verde, fomento, libre circulación de mercancías
Resumen:
La cuestión prejudicial, planteada por un Tribunal belga, se enmarca en la acción de responsabilidad extracontractual ejercitada por Essent Belgium frente al legislador regional del sector eléctrico reclamando indemnización por el perjuicio derivado de la exclusión de la electricidad renovable que importó de otros Estados del régimen de gratuidad en el uso de la red de suministro establecida en la regulación flamenca de fomento de las renovables durante el tiempo que estuvo vigente. El juez nacional quería saber si la normativa regional, al excluir dicha electricidad del sistema de distribución gratuita establecido y establecer una discriminación territorial en el acceso a la red de suministro, infringía el Derecho de la Unión Europea, tanto las Directivas que regulan el mercado interior de la electricidad como el principio de la libre circulación de mercancías.
El Tribunal de Justicia, tras un exhaustivo análisis de la medida a la luz del derecho derivado aplicable así como de los arts. 28 y 30 TCE, considera que la misma respondía a un fin legítimo (fomentar la producción doméstica de electricidad verde para cumplir las cuotas fijadas por la Directiva 2001/71; en particular, apoyar a los pequeños productores) pero entiende que la restricción territorial no está justificada por desproporcionada. Y ello en la medida en que, en primer lugar, no era idónea para lograr el fin perseguido por la citada Directiva, pues no suponía un apoyo directo a los productores de electricidad renovable susceptible de incrementar dicha producción sino indirecto, aleatorio e incierto; y, en segundo lugar, existían otros medios más efectivos (por ejemplo, certificados verdes u obligaciones de compra al gestor de la red) para incrementar la producción de electricidad verde sin menoscabar el libre acceso a la red de suministro sin discriminación ex art. 20.1 de la Directiva 2003/54 y la libre circulación de mercancías ex arts. 28 y 30 TCE.
El Tribunal de Justicia concluye, en suma, que la normativa regional, al ser desproporcionada, vulnera los arts. 28 y 30 CE (libre circulación de mercancías); 3.2 y 16 de la Directiva 96/92; 3.2; 3.8 y 20 de la Directiva 2003/54; y, 3 y 4 de la Directiva 2001/77.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…)53. Como se desprende, en efecto, de sus artículos 1, 3, 4 y 7, la Directiva 2001/77 tiene precisamente por objetivo fomentar un aumento de la contribución de las fuentes de energía renovables a la generación de electricidad en el mercado interior de la electricidad e incluye, desde esta perspectiva, disposiciones que hacen referencia a los mecanismos nacionales de apoyo a la producción de electricidad verde y a las condiciones de acceso de dicha electricidad a las redes de distribución.
- En primer lugar, procede señalar a este respecto que, a tenor de los considerandos 1 a 3 de esa Directiva, el fomento de las fuentes de energía renovables, que es un objetivo prioritario para la Unión, se justifica atendiendo al hecho, en particular, de que la explotación de dichas fuentes de energía contribuye a la protección del medio ambiente y al desarrollo sostenible y de que puede contribuir a la seguridad y a la diversificación del abastecimiento energético y acelerar la consecución de los objetivos del protocolo de Kioto (véase, en este sentido, la sentencia de 26 de septiembre de 2013, IBV & Cie, C‑195/12, EU:C:2013:598, apartado 56).
- Como se desprende del considerando 14 de la Directiva 2001/77, el legislador de la Unión estimó, al adoptar dicho texto, que garantizar el correcto funcionamiento de los diferentes mecanismos de apoyo a las fuentes de energía renovables a escala nacional que aplican los Estados miembros constituye un medio importante, a la espera de que entre en funcionamiento un marco comunitario, para alcanzar el objetivo de esa misma Directiva, con el fin de mantener la confianza del inversor.
- Por su parte, el artículo 4, apartado 1, de dicha Directiva subraya que los mecanismos mencionados pueden contribuir a la consecución de los objetivos definidos en el artículo 6 CE y en el artículo 174 CE, apartado 1, que, en el caso de esta última disposición, son los objetivos propios de la política de la Unión en materia de medioambiente (véase, en este sentido, la sentencia de 26 de septiembre de 2013, IBV & Cie, C‑195/12, EU:C:2013:598, apartados 59 y 60).
- Esta misma disposición se refiere a la conservación, la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente, la protección de la salud de las personas, la utilización prudente y racional de los recursos naturales y el fomento de medidas a escala internacional destinadas a hacer frente a los problemas regionales o mundiales del medio ambiente (véase, en este sentido, la sentencia de 26 de septiembre de 2013, IBV & Cie, C‑195/12, EU:C:2013:598, apartado 60). “(…) 103. Se desprende de los apartados 63, 85, 93 y 100 de la presente sentencia que la conformidad de normativas regionales como las controvertidas en el litigio principal con los artículos 3, apartado 1, y 4 de la Directiva 2001/77, los artículos 3, apartado 2, y 16 de la Directiva 96/92, los artículos 3, apartados 2 y 8, y 20, apartado 1, de la Directiva 2003/54, así como los artículos 28 CE y 30 CE, depende en este caso de si respetan o no las exigencias derivadas del principio de proporcionalidad”.
“(…) 104. Como se ha recordado en el apartado 100 de la presente sentencia, para que sea así, no sólo es preciso que las normativas regionales mencionadas sean aptas para alcanzar el objetivo fijado, el fomento de la producción de la electricidad verde, que se ha estimado legítimo en los apartados 54, 84 y 101 de la presente sentencia, sino también que sean necesarias a este respecto.
- En este sentido, debe recordarse en primer lugar que, como ha señalado el Tribunal de Justicia, el que un sistema nacional de apoyo esté concebido de modo que favorezca directamente la producción de electricidad verde antes que su mero consumo puede explicarse por el hecho de que la calificación de la electricidad como electricidad verde sólo depende de su modo de producción y de que por ello es en esa fase de producción cuando, en primer término, puede plantearse efectivamente la consecución de los objetivos medioambientales de reducción de las emisiones de gas (véase la sentencia de 11 de septiembre de 2014, Essent Belgium, C‑204/12 a C‑208/12, EU:C:2014:2192, apartado 98 y jurisprudencia citada).
- Asimismo, procede subrayar que, como ya se ha señalado en el apartado 62 de la presente sentencia, del artículo 3, apartados 1 y 2, de la Directiva 2001/77, en relación con el artículo 4 de esta misma Directiva, se desprende que los mecanismos nacionales de apoyo a los productores de electricidad a que se refiere este último artículo, que, en particular, han de contribuir a la realización, por parte de los Estados miembros, de los respectivos objetivos indicativos nacionales que les impone dicha Directiva, deben conducir, en principio, a un reforzamiento de la producción nacional de electricidad verde (véase la sentencia de 26 de noviembre de 2014, Green Network, C‑66/13, EU:C:2014:2399, apartado 57 y jurisprudencia citada).
- Esta circunstancia, unida a la falta de armonización de los sistemas nacionales de apoyo a la electricidad verde en el Derecho de la Unión, supone que, en principio, sea admisible que los Estados miembros limiten el acceso a estos sistemas de la producción de electricidad verde localizada en su territorio (véase por analogía, en relación con la Directiva 2009/28, la sentencia de 1 de julio de 2014, Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, apartados 94 y 97 a 99).
- Por lo que respecta a la aptitud de los sistemas nacionales de apoyo a la producción de electricidad verde para alcanzar el objetivo de fomento de esta producción, el Tribunal de Justicia ya ha tenido ocasión de declarar que una obligación de compra de electricidad verde a precios mínimos proporciona una ventaja económica clara a los productores de este tipo de electricidad, en la medida en que les garantiza, sin ningún riesgo, beneficios superiores a los que obtendrían si no existiera tal obligación (sentencia de 13 de marzo de 2001, PreussenElektra, C‑379/98, EU:C:2001:160, apartado 54).
- Asimismo, pronunciándose sobre sistemas nacionales de apoyo que recurrían a lo que se conoce como mecanismo de «certificados verdes», el Tribunal de Justicia ha señalado que la obligación de los suministradores de electricidad de adquirir de los productores de electricidad verde una cuota de estos certificados está destinada, en particular, a garantizar a dichos productores una demanda de los certificados que se les han concedido y a facilitar de este modo la comercialización de la energía verde que producen a un precio superior al precio de mercado de la energía clásica. En consecuencia, el Tribunal de Justicia ha subrayado a este respecto que no parece que pueda ponerse en duda el efecto incitativo que despliega este sistema sobre los productores de electricidad en general, en aras del incremento de su producción de electricidad verde, ni, por lo tanto, la aptitud de este sistema para alcanzar el objetivo legítimo fijado en el caso concreto (véase la sentencia de 11 de septiembre de 2014, Essent Belgium, C‑204/12 a C‑208/12, EU:C:2014:2192, apartados 109 y 110 y la jurisprudencia citada).
- Estos sistemas de apoyo a la energía verde, cuyo coste de producción es todavía bastante elevado en comparación con el de la electricidad producida a partir de fuentes de energía no renovables, tienen por objeto esencial favorecer, en una perspectiva a largo plazo, las inversiones en nuevas instalaciones, dando a los productores determinadas garantías en cuanto a la comercialización futura de su producción de electricidad verde (véase la sentencia de 1 de julio de 2014, Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, apartado 103).
- En el presente caso, debe señalarse en primer lugar que, a diferencia de los sistemas nacionales de apoyo a la electricidad verde en forma de obligaciones de compra o de certificados verdes mencionados en los apartados anteriores de la presente sentencia, el sistema de distribución gratuita de la electricidad verde establecido por las normativas regionales controvertidas en el litigio principal no tiene por objeto conceder un apoyo directo a los productores de electricidad verde.
- Como se señala de hecho en el apartado 61 de la presente sentencia, la gratuidad de la distribución de la electricidad verde constituye una ventaja económica concedida, en primer término, a sus suministradores, que en su caso, en función especialmente del precio de venta al que el suministrador facture la electricidad al consumidor, podrá beneficiar también en cierta medida y de manera indirecta a este último.
- Sin embargo, este mecanismo de apoyo no garantiza de modo alguno que la ventaja económica que proporciona a los suministradores vaya a redundar esencial y efectivamente en beneficio de los productores de electricidad verde, ni, más concretamente, de las instalaciones de generación locales de menor tamaño a las que, según afirma la Región Flamenca, se dirigía el apoyo, que no reúnen a un tiempo la condición de productor y la de suministrador.
- El beneficio que eventualmente obtengan los productores de electricidad verde de esa ventaja económica dependerá, en efecto, de los diversos factores que afectan a los mercados, como el precio de la electricidad en estos mercados, la oferta y la demanda o, incluso, la relación de fuerza que exista entre los operadores implicados y la disposición de los suministradores a hacer partícipes de dicha ventaja a los productores.
- Ahora bien, dado que el eventual apoyo que puede procurar al productor de electricidad verde el sistema de gratuidad controvertido en el litigio principal no deja de ser indirecto, incierto y aleatorio, procede considerar que no se ha demostrado la aptitud de este sistema para alcanzar el objetivo legítimo planteado en el presente caso, que consiste en incitar a los operadores de forma efectiva a que produzcan más electricidad verde, pese a los sobrecostes de producción que conlleva, contribuyendo así a la consecución por parte de los Estados miembros de los objetivos indicativos de producción que les impone a este respecto el artículo 3 de la Directiva 2001/77.
- Habida cuenta del carácter indirecto, incierto y aleatorio a que se ha aludido anteriormente y de la circunstancia de que existen otros medios, como la concesión de certificados verdes, que contribuyen de manera cierta y efectiva a la consecución del objetivo de incrementar la producción de electricidad verde, sin menoscabar el reconocimiento del libre acceso de los terceros a las redes de distribución en condiciones no discriminatorias, previsto por el artículo 20, apartado 1, de la Directiva 2003/54, como una de las medidas esenciales para la realización del mercado interior de la electricidad, procede considerar que las normativas regionales del tipo de las controvertidas en el litigio principal no cumplen las exigencias que se derivan del principio de proporcionalidad y que, en consecuencia, ese objetivo no puede justificar la limitación del libre acceso antes referido y de la libre circulación de mercancías.
- En atención a lo anteriormente expuesto, debe considerarse que, puesto que no cumplen con las exigencias derivadas del principio de proporcionalidad, las normativas regionales como las controvertidas en el litigio principal vulneran los artículos 28 CE y 30 CE, así como los artículos 3, apartado 2, y 16 de la Directiva 96/92, los artículos 3, apartados 2 y 8, y 20, apartado 1, de la Directiva 2003/54 y los artículos 3 y 4 de la Directiva 2001/77”.
Comentario de la Autora:
La cuestión de la eventual infracción del principio de libre circulación de mercancías por los mecanismos nacionales de apoyo a la electricidad verde establecidos en cumplimiento de las Directivas de fomento de las energías renovables se ha planteado al Tribunal de Justicia en otras ocasiones pero es la primera vez que se aprecia la misma y se conecta, además, con el principio del acceso no discriminatorio a las redes de distribución y con la imposición de obligaciones de servicio público a las empresas eléctricas basadas en razones ambientales previsto en las Directivas reguladoras del mercado interior de la electricidad. En este sentido, la Sentencia pone de manifiesto que no cualquier medida de fomento de la electricidad verde justifica restricciones territoriales a la libre circulación de mercancías o al libre acceso sin discriminación a la red de suministro y que las mismas deben ser proporcionadas; en particular, deben ser idóneas para incrementar la producción doméstica de electricidad verde que es el objetivo de la Directiva 2001/77 (actualmente, Directiva 2009/28); y, no deben ir más allá de lo necesario para lograr el objetivo.
La Sentencia refleja, en suma, la tensión que existe entre la consecución del mercado interior de la electricidad y el fomento de la electricidad verde y pone de relieve, como en pronunciamientos anteriores, que los sistemas nacionales de apoyo directo a los productores de electricidad verde (como los basados en primas y tarifas) tienen por objeto favorecer a largo plazo las inversiones en nuevas instalaciones, dando garantías a los productores sobre la comercialización futura de su electricidad verde, encontrando justificación en motivos ambientales y en el mayor coste de producción que siguen teniendo frente a la electricidad convencional.
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