Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 26 de abril de 2017, que declara el incumplimiento por Alemania del art. 6.3 de la Directiva 92/43 (hábitats), al autorizar la construcción de una Central de carbón (Moorburg) fuera de Natura 2000 sin evaluar debidamente sus repercusiones en varias zonas incluidas en la Red
Autora: Inmaculada Revuelta Pérez, Profesora Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Valencia
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala Segunda), Asunto C-142/16, ECLI:EU:C:2017:301
Temas Clave: Natura 2000; Evaluación ambiental; Proyectos; Efectos acumulativos; Principio de precaución
Resumen:
La Sentencia trae causa de la demanda por incumplimiento de la Directiva hábitats interpuesta por la Comisión, a raíz de una denuncia, por la autorización de una Central de carbón situada en el Puerto de Hamburgo en la zona Sur del Río Elba cuya explotación incide negativamente en varias zonas de Natura 2000 (en concreto, la captación de agua para refrigeración supone la muerte de muchos peces de especies contemplados en el anexo II de la Directiva de hábitats presentes las mismas). La demanda cuestionaba, en primer lugar, la evaluación ambiental del proyecto, por insuficiente e incompleta conforme al art. 6.3. De una parte, la autorización se había condicionado, entre otras cosas, al establecimiento de un paso de migración de peces aguas arriba, que la Comisión consideraba que no constituía una medida de mitigación; y, de otra parte, la evaluación no tuvo en cuenta los efectos acumulativos de la instalación con otros proyectos existentes o en fase de autorización. La Comisión alegaba, en segundo lugar, la infracción del art. 6.4 de la Directiva (aprobación de proyectos por razones de interés público imperativo).
El Tribunal de Justicia declara el incumplimiento del art. 6.3 de la Directiva, relacionado con la infracción de las exigencias particulares de evaluación ambiental que impone antes de autorizar actuaciones que pueden incidir en Natura 2000. La Sentencia recuerda, en primer lugar, que el art. 6.3 de la Directiva se aplica a cualquier plan o proyecto que pueda afectar significativamente a zonas Natura 2000 aunque se ejecute fuera de la Red; y, que, conforme a reiterada doctrina, resulta aplicable el principio de precaución en este ámbito, luego no puede autorizarse un proyecto a menos que la evaluación haya acreditado que no afectará a la integridad de Natura 2000. En el caso fiscalizado, se llega a la conclusión de que se incumplieron estas obligaciones debido a que la propia evaluación dejaba claro que el proyecto suponía riesgos elevados para los peces migratorios que podrían mitigarse, entre otras cosas, con un paso migratorio, luego no existía ninguna certeza, en el momento de autorizarse el proyecto, de que el proyecto no afectaría a la integridad de las zonas, como exige la Directiva de hábitats.
La Sentencia considera igualmente que se infringió el citado precepto debido a que la evaluación ambiental no examinó los efectos acumulativos del Proyecto con la Central de bombeo de Geesthacht, en funcionamiento desde 1958, estableciendo que esta obligación es aplicable a cualquier Proyecto aunque fuera anterior a la Directiva.
Se rechaza, sin embargo, la imputación relativa a la desconsideración de los efectos de una Central hidroeléctrica en la presa de Geesthacht concluyendo el Tribunal que dicho Proyecto no existía realmente pues se había presentado una solicitud de construcción y explotación que no podía prosperar conforme a la legislación alemana de aguas.
La Sentencia no entra a analizar la posible infracción del art. 6.4 de la Directiva en la medida en que ya había constatado el incumplimiento del art. 6.3.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) 29 Procede señalar de entrada que el hecho de que el proyecto cuya evaluación medioambiental se discute no se sitúe en las zonas Natura 2000 afectadas, sino a una distancia considerable de éstas, aguas arriba del Elba, no excluye en modo alguno la aplicabilidad de las exigencias establecidas en el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats. En efecto, como se deriva del tenor de dicha disposición, ésta somete al mecanismo de protección medioambiental previsto en ella «cualquier plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares».
30 En el presente asunto, de los autos en poder del Tribunal de Justicia se desprende que el mecanismo de refrigeración de la central de Moorburg puede afectar de forma apreciable a especies de peces mencionadas en el anexo II de la Directiva sobre los hábitats y protegidas en las zonas Natura 2000 afectadas.
31 En efecto, la evaluación de las repercusiones, efectuada por las autoridades alemanas, evidencia que la muerte de individuos de las tres especies de peces afectadas a que se refiere el anexo II de la Directiva sobre los hábitats, ligada a la captación de agua de refrigeración de la central de Moorburg en su pasillo migratorio, afecta a la reproducción de esas especies en los citados lugares protegidos. En particular, esta evaluación indica que existen riesgos elevados para los peces migratorios, como la lamprea de río, la lamprea de mar y el salmón.
32 A la vista de esta evaluación de las repercusiones, las autoridades alemanas sólo podían, en virtud del artículo 6, apartado 3, segunda frase, de la Directiva sobre los hábitats, declararse de acuerdo con el proyecto de construcción de la central de Moorburg «tras haberse asegurado de que [éste] no causará perjuicio a la integridad [de los lugares] en cuestión […]».
33 En efecto, como ya ha declarado el Tribunal de Justicia, las autoridades nacionales competentes sólo autorizarán una actividad sujeta a la evaluación si tienen la certeza de que no producirá efectos perjudiciales para la integridad del lugar protegido. Así sucede cuando no existe ninguna duda razonable, desde el punto de vista científico, sobre la inexistencia de tales efectos (véase, en este sentido, la sentencia de 8 de noviembre de 2016, Lesoochranárske zoskupenie VLK, C‑243/15, EU:C:2016:838, apartado 42 y jurisprudencia citada).
34 Para garantizar que el proyecto de construcción de la central de Moorburg no perjudicase la integridad de las zonas Natura 2000 afectadas, correspondía a las autoridades alemanas tener en cuenta las medidas de protección integradas en ese proyecto de construcción. A este respecto, según reiterada jurisprudencia, la aplicación del principio de cautela en el marco de la ejecución del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats exige que la autoridad nacional competente tenga en cuenta, concretamente, las medidas de protección integradas en el citado proyecto dirigidas a evitar o reducir los eventuales efectos perjudiciales causados directamente, a fin de garantizar que no afecte a la integridad del lugar protegido (sentencias de 15 de mayo de 2014, Briels y otros, C‑521/12, EU:C:2014:330, apartado 28, y de 21 de julio de 2016, Orleans y otros, C‑387/15 y C‑388/15, EU:C:2016:583, apartado 54).
35 En el presente asunto, de los autos en poder del Tribunal de Justicia resulta que, como complemento a otras medidas destinadas a impedir los efectos negativos de la captación del agua, como la instalación para ahuyentar peces, la transferencia de peces y la reducción de la actividad de la central de Moorburg cuando la cantidad de oxígeno es crítica para los peces, se situó un paso de migración aguas arriba, a la altura de la presa de Geesthacht.
36 Este paso de migración aguas arriba permite un refuerzo de las poblaciones de peces migratorios, ofreciendo a estas especies la posibilidad de alcanzar más rápidamente sus zonas de reproducción en el curso medio y el curso superior del Elba. El refuerzo de las poblaciones compensa las pérdidas cerca de la central de Moorburg y, por ello, los objetivos de conservación de las zonas Natura 2000 situadas río arriba de dicha central no se verían afectadas de manera significativa.
37 No obstante, de la evaluación de las repercusiones resulta que ésta no contiene constataciones definitivas por lo que respecta a la eficacia del paso de migración aguas arriba, sino que se limita a precisar que dicha eficacia sólo se confirmará tras varios años de vigilancia.
38 Por ello, debe observarse que, en el momento de la emisión de la autorización, el paso de migración aguas arriba, aun cuando pretendía reducir los efectos significativos directamente causados en las zonas Natura 2000 situadas río arriba de la central de Moorburg, no podía garantizar, junto con las demás medidas mencionadas en el apartado 35 de la presente sentencia, que no existiese ninguna duda razonable en cuanto a que la citada central no perjudicaría la integridad del lugar, en el sentido del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats.
39 Esta conclusión no queda desvirtuada por las alegaciones de la República Federal de Alemania sobre la gestión de riesgos y las constataciones facilitadas para los años 2011 a 2014.
40 A este respecto, según la jurisprudencia, el criterio de autorización previsto en el artículo 6, apartado 3, segunda frase, de la Directiva sobre los hábitats incluye el principio de cautela y permite prevenir eficazmente cualquier perjuicio que los planes o proyectos previstos puedan causar a la integridad de los lugares protegidos. Un criterio de autorización menos estricto que el controvertido no podría garantizar de una forma igualmente eficaz la consecución del objetivo de protección de los lugares perseguido por esa disposición (sentencia de 21 de julio de 2016, Orleans y otros, C‑387/15 y C‑388/15, EU:C:2016:583, apartado 53 y jurisprudencia citada).
41 Por lo que respecta a las previsiones en las que se basaba la evaluación de las repercusiones, hay que observar que las constataciones aportadas para los años 2011 a 2014 fueron presentadas por la República Federal de Alemania tras la emisión de la autorización de 30 de septiembre de 2008.
42 A este respecto, procede recordar que es en la fecha de la adopción de la decisión que autoriza la realización del proyecto cuando no debe subsistir ninguna duda razonable desde un punto de vista científico sobre la inexistencia de efectos perjudiciales para la integridad del lugar afectado (sentencia de 26 de octubre de 2006, Comisión/Portugal, C‑239/04, EU:C:2006:665, apartado 24 y jurisprudencia citada).
43 En cuanto a la vigilancia en varias fases, ésta tampoco basta para garantizar el cumplimiento de la obligación prevista en el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats.
44 En efecto, por una parte, como señaló la Comisión en la vista, sin que el Estado miembro demandado la contradijese a este respecto, los resultados de esta vigilancia pueden no ser pertinentes en los casos en los que la medición se realiza durante los períodos en los que la central de Moorburg no utiliza el mecanismo de refrigeración de forma continua. Por otra parte, únicamente pretende contar el número de peces que consiguen atravesar la presa de Geesthacht por el paso de migración aguas arriba. Por tanto, esta vigilancia no garantiza que el paso de migración aguas arriba evite los perjuicios causados a la integridad de las zonas protegidas.
45 De ello se deduce que la República Federal de Alemania incumplió las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 6, apartado 3, segunda frase, de la Directiva sobre los hábitats al autorizar el proyecto de la construcción de la central de Moorburg en el Elba sobre la base de un evaluación de las repercusiones que concluyó la inexistencia de perjuicio a la integridad de las zonas Natura 2000.
Sobre la segunda imputación, basada en la infracción del artículo 6, apartado 3, segunda frase, de la Directiva sobre los hábitats por falta de examen de los efectos acumulativos con otros proyectos
57 De acuerdo con reiterada jurisprudencia, la evaluación adecuada de las repercusiones de un plan o proyecto sobre el lugar de que se trata, que debe llevarse a cabo en virtud del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, implica que deben identificarse, a la luz de los mejores conocimientos científicos en la materia, todos los aspectos del plan o del proyecto que puedan afectar, por sí mismos o conjuntamente con otros planes o proyectos, a los objetivos de conservación de dicho lugar (sentencia de 14 de enero de 2016, Grüne Liga Sachsen y otros, C‑399/14, EU:C:2016:10, apartado 49 y jurisprudencia citada).
58 Por lo que respecta a la primera parte de la segunda imputación, relativa a la central de bombeo de Geesthacht, de los autos que obran en el Tribunal de Justicia resulta que dicha central se encuentra aguas arriba y en el entorno inmediato de la presa de Geesthacht desde el año 1958.
59 Por otra parte, como se ha recordado en el apartado 42 de la presente sentencia, es la fecha de adopción de la decisión que autoriza la realización de un proyecto la que debe tenerse en cuenta al evaluar los efectos acumulativos generados por ese proyecto y otro proyecto que pueda afectar a un lugar de forma apreciable (véase, en este sentido, la sentencia de 26 de octubre de 2006, Comisión/Portugal, C‑239/04, EU:C:2006:665, apartado 24 y jurisprudencia citada).
61 Pues bien, el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats exige que las autoridades nacionales tengan en cuenta, al examinar el efecto acumulativo, todos los proyectos que junto con el proyecto para el que se solicita una autorización puedan tener un efecto apreciable habida cuenta de los objetivos perseguidos por dicha Directiva, aun cuando sean anteriores a la fecha de transposición de la referida Directiva.
62 En efecto, a la luz de los objetivos perseguidos por la Directiva sobre los hábitats, proyectos que, como la central de bombeo de Geesthacht, puedan conllevar, por su combinación con el proyecto objeto de la evaluación de repercusiones, un deterioro o alteraciones que puedan afectar a los peces migratorios presentes en el río y, en consecuencia, que el lugar en cuestión se deteriore no pueden estar excluidos de la evaluación de las repercusiones basada en el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats”.
Comentario de la Autora:
La Sentencia confirma la doctrina consolidada del Tribunal de Justicia exigiendo una evaluación ambiental “apropiada” antes de aprobar actuaciones que pueden afectar significativamente a espacios protegidos Natura 2000 aunque se ejecuten fuera de la misma. La evaluación de estos Proyectos debe centrarse en los daños para la biodiversidad y analizar sus efectos acumulativos con otras actuaciones; y, sólo pueden autorizarse si la evaluación acredita que no perjudicarán la integridad de estos espacios. La evaluación, en suma, condiciona completamente la decisión autorizatoria, al estar supeditada, como recuerda el Tribunal de Justicia, a la aplicación del “principio de precaución”.
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